我国森林“公地悲剧”解决途径探究——基于产权和市场化的视角

陈秀芬 唐宇石

（1.四川化工职业技术学院，四川 泸州 646099；2.北京大学环境科学与工程学院，北京 海淀 100871）

1.引言

林权改革是我国当前社会变革的重要前沿问题。现有林权改革方向集中于将林权进一步明晰化，实现“产权明晰、经营权放开、处置权落实、收益权明确”的目标。林权明晰化根本目的之一，就是解决森林资源系统作为公共池塘资源（Common Pool Resources）所面对的“公地悲剧”问题。但仅仅简单地将林权明晰化难以从根本上解决问题。不同于其他自然系统，森林系统本身所具有的间接价值难以很好地转化为易度量的市场价值，森林占有者难以充分获得森林资源为其提供的报酬。间接价值的模糊性使得森林占有者的关注点集中于采伐林木、发展旅游、广泛狩猎等带来的直接经济价值，而忽略了森林重要的生态服务功能和社会文化效应，对森林的过度开发成为直接后果，“公地悲剧”将再次重演。本文通过对森林公地悲剧产生原因的讨论，结合对我国林权改革进程的梳理，初步分析将林权明晰化作为单一政策的局限性，进一步探讨引入市场机制解决森林“公地悲剧”的可能性。

2.我国森林“公地悲剧”产生的原因

2.1 森林资源的属性

森林系统是典型的公共池塘资源，是“一个自然的或人造的资源系统，系统大得足以使排斥因使用自然资源而获取收益的潜在受益者的成本很高（但并不是不可能排除）”。公共池塘资源的基本属性对森林系统同样适用。美国政治经济学家Elinor Ostrom 曾对公共池塘资源的内涵进行更为详细的阐释，区别了其中资源系统（Resource system）与资源单位（Resource units）的概念，并对占用者（Appropriators）对它们的不同占用方式和程度进行了讨论（见表1）。

表1 公共池塘资源中资源系统与资源单位的对比分析

实例 森林生态系统 木材、药材、动植物资源等占用者 可以共同使用同一资源系统 不能共同使用同一资源单位

从资源系统和资源单位的角度出发，对森林资源的内涵进行深度分析（见表2），可以更系统全面地把握森林的服务功能。为了更好地对森林公地悲剧的来源展开分析，初步得出以下两点基本结论：首先，森林中的资源单位（包括木材、林副产品等）“不能被共同使用”，具有明显的竞争性和排他性，已经砍倒的树木不能再被另一人采伐。同时，森林中的资源单位具有一定的可分性，可以量化具体的森林资源单位（如树木的数量、动植物的生物量等）。

表2 森林资源系统及资源单位

2.2 公地悲剧的产生

基于对森林资源单位和资源系统分析的两点初步结论，进一步对森林“公地悲剧”产生的原因进行探究。

2.2.1 占用层面的问题：产权不明晰

林权不明晰导致森林资源单位占用主体的缺失，监督、管理工作存在出现漏洞的可能。同时，森林资源单位的可分性“导致了逼近公共池塘资源所生产的资源单位数量极限的可能”，产权不明晰则使得可分的资源单位数量逐渐接近极限，而对森林这种公共池塘资源是生物资源的自然系统来讲，“对极限的逼近可能会摧毁资源本身继续生产资源单位的能力”。从占有层面来看，破坏性的开发与惩罚机制的缺失最终导致“森林公地悲剧”的发生。

2.2.2 提供层面的问题：收益缺失

森林生态服务功能和社会服务功能难以量化，即便森林产权明晰，占用者的收益仍然只是部分收益，生态收益的缺失则直接导致占用者在森林生态保护方面的激励缺失，成为森林资源生产者（Producers）的可能性极小，森林系统源的供应产生困难。

2.2.3 供需交互作用形成的恶性循环

Ostrum 曾指出资源系统与资源单位、需求与供给之间的一个辩证关系：“没有资源系统就不可能有对资源单位的占用；没有公正、有序、有效地分配资源单位的方法，当地占用者就几乎不会有为继续提供资源系统做贡献的动机”，森林的“公地悲剧”正是这一平衡被打破的结果。产权不明晰导致对占有极限的逼近和惩罚机制的缺失，进而造成需求层面的无限扩大；另一方面，收益的缺失造成生产激励的缺失，进而使得资源供应量不足。供需交互作用使得二者间的供需缺口不断扩大，但根本的两个问题没有得到解决，资源占有方和提供方面对的困难只会进一步加深，最终使得“森林公地悲剧”进入不断恶化的恶性循环。

3.林权明晰对解决公地悲剧的效果及局限性

3.1 现有林权改革

不论在哪一历史时期，林权改革都是我国社会变革的重要问题，表3 将我国建国以来的林权改革重要事件进行了梳理，可见现阶段林权改革的方向仍然是集体化林权为导向，强调林权进一步明晰化。

表3 我国建国以来林权改革历程

3.2 林权明晰的意义

与所有公地悲剧的解决措施一样，明确森林资源占有者的使用权，占有者的权益得到一定程度的保障，经营山林的积极性随之提高，愿意为预期收益进行更多的生产投资。同时，监督力度的提高使得“公正、有序、有效分配资源单位的方法的产生”成为可能，进而增强占用者为继续提供资源系统做贡献的动机，从占用层面对“森林公地悲剧”的解决做出贡献。

3.3 现阶段林权明晰工作的缺陷

当前我国林权尚有不明晰的地方，主要体现在森林资源的供给和需求两方面。

从供给方面来看，培育林的产权归属存在较大问题。目前在森林培育方面，奉行的是“谁造谁有”的林业政策，结果将是林地产权不清甚至相互重叠。这样的政策有三个较为突出的问题：（1）信息交流的成本使得林地资源不能得到充分利用；（2）林权、地权不统一，提高了森林资源单位的交易成本，如何将资源单位的市场利润在林、地占有者之间进行合理分割成为很棘手的问题；（3）林权、地权分离，使得森林作为资源系统的生态服务功能和社会服务功能失去发展的可能。这是为什么Ostrum 提到的阿里坎特灌溉案例中土地权与水权相分离能得到很好的收益，而林权和地权相分离将导致“公地悲剧”进一步加深的原因所在。阿里坎特案例中，地下水与土地不存在相互作用的情况，两者是可以严格区分的，不存在二者作为整体而提供生态服务的可能性；而培育林的成长需要从土地中吸取大量的养分，森林和土地是不可分割的统一的生态系统。这是林权明晰化进程中亟须改革的一个重要问题。

从需求层面上讲，我国当前的“森林限额采伐制度”极大干预了市场对森林资源单位的调控功能。当木材、林业副产品供不应求时，森林占有者不能选择扩大森林的种植来满足市场需求，“森林限制采伐制度”实际上限制了森林占有者再向其固有资本和预期收益进行投资的可能。投资激励的降低使得林地资源不能得到充分的利用，“森林覆盖率的增长和森林生态效益的提高也受到影响”，这时所面临的就不再是简单的“公地悲剧”问题了，极有可能导致“反公地悲剧”的后果。供给和需求层面的这两大问题需要下一步的林权明晰工作进行妥善解决。

3.4 林权明晰所不能解决的问题

如前文所述，森林公地悲剧是占用和提供两个层面共同作用的结果，单一的林权明晰政策难以解决提供层面的问题，占用者的关注点极易集中在对资源单位的不断开发中，而忽视了对资源系统的保护。林权明晰仅仅明确了森林的部分使用权和部分收益权，缺乏对森林资源系统所提供的生态服务价值和社会文化效应的衡量，也难以将上述间接价值转化为可靠的市场收益。需要有林权明晰以外的方式来对占用者的这部分收益权进行有效的衡量，市场机制的引入则很有可能可以很好地解决这一问题，最终实现森林生态服务和社会文化服务的市场化，用市场的方式来实现森林资源的配制。

4.引入市场机制辅助解决公地悲剧问题

林权明晰化在解决公地悲剧问题中所发挥的作用具有一定的局限性，且现阶段我国的林权明晰工作还存在较多漏洞。在深化林权明晰后，市场机制的引入能更好地调节供需关系，使得“森林公地悲剧问题”得到更好的解决。

4.1 森林资源单位交易的市场化

4.1.1 供给层面的市场化

在林权进一步明晰化，林权和地权良好统一的前提下，可以考虑将我国数量庞大的公益林资源单位交给私营化的森林占有者（即市场经济主体）生产，资源单位需求方（如政府等）直接向市场进行采购，在既保护森林生态系统的情况下，提高资源单位的质量，能够实现林地资源的高效利用。

4.1.2 需求层面的市场化

对“森林限额采伐制度”进行适当改革，引入市场机制以灵活地调整供需关系。在森林资源单位供过于求的情况下，森林能因占有者的保留而得以持续生长，提高生态系统的综合服务功能；在供不应求的情况下，占有者能从既有的林业储库里提货供应，并能因为预期收益的增加而激励占有者扩大生产，补充不断被采伐的林业资源，使森林覆盖率得到进一步提高，避免“反公地悲剧”的出现。

4.2 森林资源系统间接价值的转化

4.2.1 森林生态服务价值的市场化

与资源单位有很大不同，森林资源系统具有明显的非竞争性与非排他性，因此，应当本着“消费者支付”的原则来衡量及弥补森林系统本身所产生的生态服务价值，具体而言，可以通过市场机制和公共财政机制来进行补偿。市场补偿机制的核心是实现生态服务功能的效益转化。通过生态产权交易市场的构建，能够让供需双方进行充分的沟通，进而给生态服务功能合理定价并分配合适的权利，将生态服务功能的效益转化为货币收入。将现有的四类典型森林生态产权交易市场梳理如表4 所示，市场价值计量基础的实物化使得产权交易市场的构建更切实可行。同时，占有者本身应得收益得到弥补，也为其进一步生产资源单位、保护森林提供重要的行动激励。

表4 森林生态产权交易市场类型及特征

公共财政机制则是通过政府等公共机构的财政支出来弥补森林占有者的收益，可以将其作为市场机制的一个补充手段，用于弥补确实缺乏市场价值计量基础的森林资源系统生态效益，由政府组织来评估此类难以转化的间接价值。

4.2.2 森林社会文化价值的市场化

与前一部分的理由相似，该层面的市场化仍然应当从“消费者支付”的原则出发。最直接的方式是通过森林公园门票的形式使得森林社会文化价值货币化。而此种解决方式的关键则是森林经营权的归属，权属明晰、合理的行政审批、可靠的森林资产评估、有效的监督管理、完善的经营权回收制度等都是亟须解决的配套措施。

5.结论与展望

从森林本身的资源单位和资源系统出发，对森林公地悲剧产生的原因进行分析，进而探讨可行的解决方法（如图1 所示）。

图1 森林公地悲剧分析逻辑与框架

林权不明晰和间接价值难以转化为市场收益是森林公地悲剧产生的两个重要原因。我国长期以来的林业变革已经在明晰林权层面做出很大努力，但在森林资源单位的供给和需求层面的产权归属工作上仍然有较多问题。此外，单一的产权明晰制度难以保证资源占有者全部收益权，需要引入市场机制来将森林资源系统的间接价值转化为市场收益，建立更好的激励机制，进而妥善化解“森林公地悲剧”问题。因此，基于林权明晰化的市场机制可能会成为解决我国“森林公地悲剧”的有效途径。