“一带一路”背景下我国省市对外合作机制建设：基于多层治理理论的视角

[摘 要]多层治理理论为分析“一带一路”背景下我国省市对外合作机制建设提供了重要的理论分析工具。在多层治理理论的视角下，我国省市对外合作机制可以从省市、国家、国际三个层面加以考量。当前，省市对外合作机制在省市层面的推动力量仍有所不足;在国家层面，省市间、省市与国家间缺乏有机协同;在国际层面，国内外合作机制发展较不平衡。为了有效推进“一带一路”背景下我国省市对外合作机制建设，应着力提升省市参与国际化合作的能力，推动省市间、省市与国家间的整体协同，加强对外政策沟通以扩大国外主体的深度参与。

[关键词]省市对外合作机制;多层治理理论;“一带一路”

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.02.022

国省市在“一带一路”建设中发挥着重要作用，都是“一带一路”建设的重要推动者，同时，地方省市在“一带一路”建设中的作用也已经超越省市本身而达到更为宏观的层次。随着“一带一路”建设向高质量发展，基于多层治理理论对省市对外合作机制加以分析，对我国省市构建更加稳健、更加可持续的跨国合作机制具有重要意义。

1 多层治理理论与省市对外合作机制建设的三个维度

多层治理理论最先由欧洲学者加里·马科斯（Gary Marks）在对欧盟共同体的研究中提出。多层治理理论认为，中央政府不再是与国际行为体进行连接的唯一主体，更多的行为主体加入不同的治理层面，直接与国际行为体建立联系，形成每个层面相互支撑、互相补充的关系。具体来说，多层治理包括两种类型。第一种治理类型一般存在于某一领土或地域内的治理，以该领域的个体对所在共同体的认同为基础。因此，该治理类型更倾向于在国内进行，如中央政府、省级政府、市级政府之间的多层治理。第二种治理类型更加偏向于对某一具体项目的共同治理，建立在需要共同解决的问题基础上，属于一种“功能型”治理。参与治理的主体数量没有太大限制，出现地方政府与国际行为体共同参与治理的局面，各个治理层面的责任、权限并没有十分清晰的划分，治理过程中的制度、政策也可灵活变通。

根据多层治理理论，“一带一路”背景下省市对外合作机制更偏向于第二种治理类型。基于此，本文将由省市参与的对外合作活动视作一个整体系统，省市、国家、国际行为体是这个系统中最主要的三个主体。其一，从微观维度来看，省市作为推动对外国际合作的具体实践单元，构建的对外合作机制需要使省市在国际合作中的发展收益得到增长。其二，从中观维度来看，省市对外合作机制意味着其是否符合国家利益，实现国家发展目标。其三，从宏观维度来看，省市对外合作机制意味着其能否促进合作效率的提升以及扩大国际行为体的利益，即最终实现地方、国家以及国际社会的共同发展。

2 “一带一路”背景下省市对外合作机制建设面临的挑战

2.1 省市层面：省市自身的推动力量不足

一是部分地方省市缺乏与对外国际合作相匹配的资源要素，主要表现在省市对国际化知识的了解及运用不足，所能运用的复合型国际化人才资源有所欠缺，缺乏从事外事活动的专业知识与国际交往经验[1];二是部分地方省市国际化合作观念有所不足。在对外合作中缺乏全球性、区域性的研判思维，倾向于从本地区利益出发进行行为选择，倾向于“个体的发展需要”，而不是“共同的发展需要”。从合作内容来看更侧重于经济合作，而对制度建设、政策沟通、机制设计等深层次方面的合作较为缺乏。这使得省市在对外合作机制建设中大多处于“表层的”合作状态，合作机制较为脆弱，难以深入开展。

2.2 国家层面：缺乏有效的国内协同

一方面，在省市对外合作机制建设的过程中，地方省市间常存在消极竞争的问题。由于地方省市间是横向平行的关系，某一省市难以对其他省市行为加以约束，当存在共同的利益追求时将可能导致对某一资源要素的争夺，导致“地方全球化与地方保护主义并存”的现象[2]。比如，在中欧班列开行之初，各省市为抢夺国际市场空间，造成了线路重复、低价竞争等不利现象。另一方面，省市对外合作机制建设难以脱离国家利益的层面进行。在对外国际合作中，省市通常作为国家利益与省市利益的双重代理者，但当省市利益与国家利益出现偏差时可能导致省市在對外合作机制建设中的行为偏差。因此，从国家层面来看，省市对外合作机制建设的关键在于实现省市间的协同以及省市与国家整体间的协同。

2.3 国际层面：国外与国内机制发展不平衡

省市构建对外合作机制的过程在一定程度上是向国际社会寻求利益共同点，建立合作关系的过程。但是，由于“一带一路”沿线国家众多，政治制度差异较大，各国发展阶段呈现出多样化的特征，省市在推进对外合作机制建设时常常表现出“内热外冷”的不平衡现象，使合作机制建设在国内与国外两个层面面临“断裂”的风险。根据多层治理理论，“一带一路”背景下省市推动的对外合作机制建设是省市层面、国家层面以及国际层面间基于共同的发展目标产生的有效互动。当国内外机制发展不均衡，尤其是国际合作机制发展滞后时，这种对外合作机制将导致合作主体从原有的多个参与层面向逐渐单一化的参与层面收缩，从而丧失广泛主体间建立的网络化联动优势。

3 “一带一路”背景下推动省市对外合作机制建设的对策

“一带一路”背景下省市对外合作机制建设重塑了由省市开展的区域合作机制，也扩展了传统以国家为主体的对外合作机制建设内涵。为推动省市对外合作机制在多个层面实现有效的持续发展，本文提出了以下三点对策。

3.1 提升省市参与对外合作的能力

从省市层面来说，省市对外合作机制建设需要进一步增强省市的国际化能力。首先，由于我国地方省市是在改革开放以后才逐渐参与到国际合作中，在国际化资源引进、运用以及开发等方面仍然存在缺陷。“一带一路”建设将省市推向了对外开放的前沿，这使省市面临的问题更加复杂，风险更加多元，这需要省市不断培育自身运用国际化资源要素的能力。其次，省市需要不断强化自身的国际化观念，加强对国际规则、国际礼仪等知识的学习，通过建立国际问题研究智库等方式，提升其对全球环境进行理性研判的能力，实现有效信息的使用与共享。

3.2 推动省市间、省市与国家间的整体协同

一方面，应该增强规范性制度供给，强化省市间合作的协同性，形成从决策到执行的制度性操作方法，通过建立平台协同机制、利益共享机制、沟通协商机制、信息共享机制等多方面配套机制形成省市间在对外国际合作中的有效衔接，以机制约束破解竞争困境;另一方面，应加强国家在宏观层面的顶层设计，发挥国家部委在省市对外合作中的规划作用、引领作用和统筹作用，确保省市合作行为与国家发展目标相契合，实现资源在省市间、区域间的有效配置，减少合作过程中的资源浪费。

3.3 增强对外政策沟通，深化国际主体参与

省市对外合作机制建设应进一步扩大域外国家的参与度与接纳度。通过完善沟通协商机制，加强与合作国家间的政策沟通，以了解彼此发展需求，挖掘利益共同点。在具有相同合作领域的空间内推进政策对接、规划对接，以拓宽双方政策沟通的广度与深度，巩固双边合作基础。此外，应推动建设多元化的互动机制，通过巩固从民间到政府的多向沟通机制，强化两国间的人文交流。以强化双方合作基础，实现“一带一路”中省市对外合作机制在国外领域的可持续性发展，吸纳更多的参与主体。

4 总结与讨论

“一带一路”建设将我国地方省市进一步推向国际舞台，这为省市对外开放带来了发展机遇，但也对省市对外合作机制建设提出了更多的挑战。传统上，以省市为主要推动者的区域合作机制大多只在国内进行，“一带一路”背景下省市对外合作机制建设中多主体参与的特征需要将省市、国家、国际一起纳入考虑，通过加强省市自身能力，国内整体协同以及促进国际合作主体的深层次参与实现机制的健康、有序发展。

参考文献：

[1]陈翔，韦红.“一带一路”建设视野下的中国地方外交[J].国际观察，2016（6）：31-43.

[2]苏长和.国际化与地方的全球联系——中国地方的国际化研究（1978—200年）[J].世界经济与政治，2008（11）：24-35.

[基金项目]重庆大学“重庆市研究生科研创新项目”资助（项目基金号：CYS18059）。

[作者简介]张爱瑜（1996—），女，汉族，贵州盘州人，硕士研究生，研究方向：区域公共管理。