基于权力寻租理论的公立医院采购内部控制分析与对策研究

[摘 要]采购风险是公立医院风险管理的重要一环，文章从公立医院采购业务的现状与问题出发，围绕内部控制的风险分析和防控，重点对采购意向不公开、询价缺乏牵制或者内部监督缺位等问题，分析了公立医院采购寻租的相关因素，并给出相应改善建议。

[关键词]权力寻租;公立医院;采购控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.04.146

1 前言

理论研究上，在企业界采购内部控制的学术研究起步较早，关于采购活动中权力寻租的相关理论研究开展得相对深入。反观医疗行业，由于公立医院走向市场主要是政策推动型的，对采购内部控制的研究相对较少，其权力寻租的探析更为缺乏。实践层面，随着我国社会主义市场经济的发展，公立医院作为一个经济主体发生了大量的采购活动，采购控制日益得到医院管理者的关注。因此，研究公立医院采购业务内部控制的风险与问题，提出规避采购寻租行为的建議，对公立医院来说具有重要的实践指导意义。

2 寻租概述

寻租，即通常人们利用非常规手段干预经济利益分配活动的行为，结果往往导致经济利益的二次分配，可以是单一产业之间的生产要素流动，也可以是跨越多个产业之间不同生产要素之间相互作用[1]。

公立医院采购业务的寻租行为主要涉及设租、寻租两个方面。设租，即公立医院采购人员为了获得特定经济利益在启动采购活动过程中通过个人执掌的资源或权力人为干预采购需求的设置，为个别供应商的成交提供便利。寻租，即个别供应商为了取得特定采购活动的供应权，采取非常规手段设计限制潜在竞争者的参数门槛从而取得交易，并将该交易获得的非常规收益与设租方采购人员进行分配的一系列活动。

3 公立医院采购内部控制存在的主要问题

纵观国内外学者研究文献，结合公立医院的采购实践，总结了导致公立医院采购业务寻租行为的相关问题：

一是未形成科学合理的供应商遴选制度[2]。大部分公立医院在选择交易供应商时，要么依据个别领导的授意选择供应商，要么凭具体采购人员主观判断或经验认知来确定[3]。在缺乏制度规范的情况下，经办人基本根据过往经验、个人喜欢等主观因素确定调研对象。因法律规定“从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商”，个别经办人怕麻烦不愿意邀请过多的供应商，只执行法律规定的“下限”，目前大部分市场调研资料中被调研的供应商基本都是三家，少数项目不足三家。

二是采购前市场调研的信息公开渠道狭窄。目前采购部门市场调研的信息公开面较狭窄，基本没有在政府采购信息发布指定媒体上发布市场调研公告，而局限在有限少数供应商，不管是外地、当地的供应商都没有公开渠道获取采购前的调研信息，未能充分体现市场竞争。

三是市场调研与采购不相容岗位没有分离，缺乏牵制。大部分公立医院的采购市场调研、实施采购往往由个别经办人一人完成，不相容岗位相互分离的控制失效;在缺乏制度规范的情况下，经办人基本根据过往经验、个人喜欢等主观性因素执行采购任务，缺乏必要的牵制。容易发生换了采购人员就换一批供应商的现象，采购询价资料不包括原供应商，哪怕原供应商的报价低于其他公司，且没有证据证明原供应商的质量有问题。

实际上，不少公立医院虽然建立了采购内控制度，但是实际执行起来存在一定缺陷，采购过程中受到约束和牵制不够，容易诱发寻租行为。因此，文章基于COSO内控框架为公立医院采购内部控制的优化作出相应的思考并提出有关建议。

4 优化公立医院采购内部控制的建议

4.1 优化采购内部控制环境

4.1.1 建立健全公立医院内部审计的组织架构

随着《审计署关于内部审计工作的规定》《卫生计生系统内部审计工作规定》的颁布，公立医院的内审机构组建有了一定的发展，但其从业人员的缺口、专业胜任力等方面仍然严峻。根据国务院印发的《关于建立现代医院管理制度的指导意见》的内容，到2020年，基本形成公立医院决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制。而独立且权威的内审机构是完善公立医院治理结构的重要一环，对采购寻租行为具有重要的震慑作用。

4.1.2 强化廉洁的经营理念

因为主观意识影响着采购人的行为选择，通过组织文化建设、行风评议等工作，形成医德医风档案，在公立医院各层面营造廉洁的经营管理价值观，能有效降低寻租的可能性，是采购内部控制有效实施的关键因素。

4.1.3 完善采购活动的业务流程

明确的采购制度要求、采购过程中不相容岗位相互分离、事前事中事后的审计监督评价，均能有效增加采购寻租的成本和违规被查的风险，寻租成本的增加，会直接减少采购人和供应商寻租行为的经济收益和操作成功率[4]。

4.1.4 加强采购权力与责任的匹配

针对公立医院采购活动中诱发寻租行为的高风险部门或岗位，除了授予相应的采购权力，更重要的是明确违规行为的范围并落实其违规的主体责任，通过责任的利剑对寻租的动机产生有效约束和打击。

4.1.5 重视采购人员专业胜任力培养

纵观公立医院各类采购寻租的违规情况，往往都有一个共同点，即采购人员缺乏必要的专业胜任力，要么刚毕业，要么从其他专业背景轮岗至采购岗位，对于采购人员来说，是无所适从、边做边摸索的困惑;对于公立医院来说，面临着巨大的采购风险。故采购人员的培训必不可少，实操层面诸如询价信息面、议价环节、合同谈判等专业知识;职业道德方面，不断通过以案带教的方式，利用具体案例、采购场景、行为后果让采购人员对采购寻租违规行为可能面临的法律责任有更加深刻的认识，避免采购知识缺乏带来的不良后果[5]。同时，严格执行采购岗位定期轮岗制度，避免个别采购人员长期独自掌握采购资源和执行权，避免寻租温床的滋生。

4.2 加强采购风险评估

《行政事业单位内部控制规范（试行）》的印发，明确要求公立医院定期对各部门开展风险评估活动。对于公立医院的风险管理，采购业务的风险防控是重中之重，风险评估应贯穿于公立医院各项采购活动的全过程，梳理采购过程中各项不确定因素和风险点，与各项内部控制措施相互结合互相渗透，尤其是对于高风险的采购部门或岗位，通过风险评估防微杜渐，防患于未然。

4.3 改进采购流程管控机制

4.3.1 最大限度地公开采购意向

结合《深化政府采购制度改革方案》和《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）关于采购意向公开的相关要求，提高公立医院采购透明度，避免采购信息集中在少数特定供应商手中，防范抑制采购寻租等问题，建议除了在公立医院官网显著位置设立采购信息发布的专栏，还应在中国政府采购网、中国招标投标公共服务平台、各省级政府采购网、各招标代理机构官网等公开媒体发布调研公告。同时建立每周或每月规律性的采购信息发布制度，如明确规定预算下达后采购计划公告的时间、采购项目市场调研公告发布时间等，扩大调研信息的知晓率，让潜在供应商有充足的时间准备和响应采购需求，调研结果也应及时公布，通过信息公开从源头上减少“消息迟滞型”腐败滋生。

4.3.2 规范采购前市场调研的操作

公立医院采购部门应先从预算资金、技术、生产、市场等几个方面进行综合分析，初步确定合理的采购方案和完整的采購项目清单，为市场调研做好准备[6]。

采购部门应会同有关方面的专家对采购方案进行论证和可行性分析，必要时要进行现场考察，制定最终的采购方案、采购项目清单，明确有关技术要求和商务要求。

采购部门对有兴趣参与报价的供应商进行资格预审，主要是对其提交的有关资格证明文件进行审查，包括基本资格审查和专业资格审查等。

规范市场调研公告。包括但不限于采购项目的详细内容和要求、采购项目清单和相关技术要求、合同的特殊条款、报价单位的资质条件、报价书的格式及内容、报价方式、地点和时间要求、对报价书评价的方法和原则等。

规范公开报价。各供应商应在规定的时间内向采购部门提交报价文件，报价文件中应一次报出一个不可更改的最终报价，以确保公平竞争。若出现供应商更改报价，所有参与供应商重新提交报价文件。

4.3.3 形成供应商选择的牵制机制

指定品牌、供应商是公立医院采购中的最大弊病之一，容易带来操控市场价格和货源等一系列连锁反应[7]。在公立医院采购过程中，可定项目、定配置、定质量、定服务，而不定品牌、供应商，真正引入品牌竞争，有助于抑制陪询串通的行为。

充分调查提交相应资料的供应商信息，借助经政府管理部门备案的企业信用信息查询平台，对意向供应商的工商信息、信用信息、经营状况等相关信息，在优质优价的情况下，选择综合实力和业内认可度较高的供应商。

组建市场调研小组，集体对响应的供应商进行审核考察，强化采购环节的牵制。对于有历史成交供应商的采购项目，询价时必须向近三年成交供应商进行询价;另外，有条件的公立医院，考虑建立采购电子询价平台，让供应商在平台上一次报出不得更改价格的报价文件，避免供应商随意更改报价或串通哄抬价格等现象，实现询价、采购不相容岗位相互分离的控制。

4.4 完善采购信息传递

建立畅通的采购信息传递流程，注重采购活动中各部门的信息互换，避免重复采购、分散采购等问题，建议将公立医院采购内部控制嵌入信息集成控制系统中，既保障了公立医院采购的工作效率，同时也在一定程度上降低了采购寻租的风险[8]。

4.5 发挥内部监督作用

落实全面从严治党“两个责任”，加强采购业务监管是公立医院党风廉政建设工作的重要一环。充分发挥内部审计在采购业务监管中的防火墙作用，除了事前审计，切实运用审计闭环思维，定期开展采购后的跟踪审计，对采购活动多发、易发的共性问题予以披露并推动整改，规范公立医院采购控制。

5 结语

采购业务是公立医院医疗事业发展必要的保障，采购内部控制是公立医院内部控制业务管控的重要组成部分，也是公立医院廉政防腐的重要阵地。随着公立医院采购制度的日益完善、采购流程管控的逐步优化，寻租行为发生的机会将越来越少，以实现现代医院管理制度的要求，促进公立医院采购业务的规范和健康发展。

参考文献：

[1]彼得·贝利.采购原理与管理[M].北京：电子工业出版社，2009.

[2]刘永泽.行政事业单位内部控制制度设计操作指南[M].大连：东北财经大学出版社，2014.

[3]俞斯海.医院内部控制制度缺失的成因与对策[J].中国卫生经济，2010（1）：89-90.

[4]邓盼，刘建平，戴力辉，等.审计判断的透镜模型在公立医院内部控制评价中的运用[J].中国卫生经济，2014（1）：90-92.

[5]周跃进.采购管理[M].北京：机械工业出版社，2015.

[6]陈丽云.新行政事业单位内控规范下医院预算业务内控的设计与自我评价[J].中国卫生经济，2014，33（9）：79-81.

[7]杨雄胜，李翔，邱冠华.中国内部控制的社会认同度研究[J].会计研究，2007（8）：60-67.

[8]李连华，唐国平.内控效率：理论框架与测度评价[J].会计研究，2012（5）：16-19.

[9]徐娟.论医院物资采购内部控制[J].中国市场，2019（29）：176-177.

[10]张娴.关于公立医院采购规范化操作的思考[J].中国市场，2019（8）：179-180.

[作者简介]陈丽云（1982—），女，高级会计师，硕士，研究方向：医院财务管理、风险管理、内部控制。