政企合作基础设施投资开发模式探讨

刘丽萍

（中航天建设工程集团有限公司 北京 100070）

1 引言

自改革开放以来，我国在城市基础设施建设方面很显然较从前来说有了一定程度的发展[1]，并且基础设施整体建设水平也呈现出不断提高的状态，城市本身的承载力有所加强。但是和发达国家相比，这种基础设施建设的整体水平还明显薄弱，无论是硬件设施，还是经营与管理，都存在着明显的差距。所以这也就需要城市在基础设施项目合作方面实现政府与企业之间的相互合作，这样将可以有效实现双方资源的合理利用与对接，切实提高城市基础设施建设的整体水平，推进城市基础设施运营的效率，为促进城市发展奠定重要的基础。

2 政企合作模式下基础设施项目投资开发的模式与特点

2.1 传统发包模式

这种模式是一种相对传统的政企合作模式，其主要表现为城市基础设施项目的投资主体为政府，并且政府也会建立相应的专业管理机构，主要负责的工作为项目资金的筹措、项目的建设、项目建设过程中的监督管理以及后期维护等等，在这种合作模式当中政府是项目所有权的获得者。承包企业在此过程当中，是严格按照相关协议[2]，针对项目的建设部分进行负责的，并且企业的主要收益为在此过程当中收取相应的项目资金获取利润。这种模式本身存在着外行管内行的情况，所以这也就导致了基础设施项目的建设本身存在着不够专业的情况，投资开发与管理的实际效果也不明显，更主要的是政府在资金方面、项目建设方面以及后期的维护方面都承担着非常沉重的压力。

2.2 委托代建模式

所谓的委托代建模式，实际上政府也依然是项目的主要投资主体，并且政府工作的重心主要体现在项目最初的立项、资金的管理、资金的审批流程等相关方面。项目实施的整个过程也是需要政府委托给相应的代建方完成的。通过专业化的组织架构，代理政府完成相应的招标任务，签订相应的建设工程合同，主要包括项目工程的承包、项目监理以及项目投入运营过程中所需要采购的设备。代建方需要充分依据项目本身的投资规模，按照相应的标准收取一定的管理费用。这种模式所存在的问题，主要表现在投资经常超额并且资源配置效率偏低的情况。另外[3]，项目资金在来源方面也大多依赖财政资金与银行，是典型的政府债务。

2.3 融资建设模式

这种模式是由政府通过相应的法定程序，选出了相应的项目投资人，并且通过项目投资人自身对项目所进行的投资、融资行为，后期还需要完成组织建设工作、管理工作、项目完工后的移交工作等等。政府可以在3～5年的回购期间之内，通过利用财政资金以每年进行回购。而投资人也必须要严格按照合同所规定的预期收益，收回相应的回报。这种模式会使得产业的资本与金融资本之间实现全面的对接，并且也可以形成一种短期内的基础设施建设融资模式。这种模式本身可以使得项目建设的职能切实从政府的手中分离出来，并且也可以更加保障建设管理过程的专业化以及社会化。这种模式当中，投资企业自身在融资能力以及政府支付能力方面，存在着经营层面的风险。同时，政府也因为是否可以选择到具有经济实力的公司而承担着决策方面的风险。只是说暂时缓解了政府现阶段的资金压力，但是债务问题并没有从根本上实现解决。政府担保会造成诸多的负债影响因素，甚至会使得政府面对更为沉重的债务危机。

2.4 PPP模式

这种模式，实际上就称之为政府和社会资本之间的合作模式，并且也是近些年来始终推行的一种模式。这种模式中政府与社会资本之间的合作模式，从最初的政府完全主导、负债发展沉重逐步转变为吸引社会资本的不断注入。并且在相对较长的一段时间内，这部分风险和收益也转移给了民间资本，在此过程当中可以有效使得政府、企业、金融机构密切结合，大家共同获得相应的利润，更加清晰的分工与目标定位，可以切实解决政府因为负债过高所造成的压力，同时也改善了民间资本无处使用的困局。在这样的合作模式下，政府和企业之间实际上是一种合作共赢[4]、互相成就的状态。这种模式中，在收益分配以及退出机制都在不断优化与完善的背景之下，政府和投资人之间所建立起来的是一种利益共享的关系，同时风险也是共同承担的，所以这样的合作伙伴关系也必然会更为长久。政府通过特许经营模式，向投资人支付了相应的费用，并且不再购买公共产品所有权，而政府也除了需要明确公共产品本身的功能以及需求之外，不再负责设计、建设的相关工作。所以在此过程当中政府所承担的责任也越来越小，这种模式中项目的债务不属于政府债务，它只是一种项目融资的新模式，更是切实实现基础设施项目管理的优化办法。

3 政企合作的原则

3.1 政府统一管理的原则

在政企合作工作开展的过程当中，需要实行政府统一管理的原则。政府需要明确管理机制的建设既包括监督职能的体现，同时也包括服务职能的体现。城市基础设施建设往往不是某一个企业或者某一个行业能够完成的，比如其可能会涉及到道路交通建设[5]、城市轨道建设、城市电力完善、城市水利建设等等，所以这也就需要实行一个统一化的管理方案，那就是由政府部门统一监督和管理。而政府监督职能的体现，主要表现为针对城市基础设施建设具有规划以及政策执行的职能，对于基础设施建设以及运营过程当中实际存在的问题认真负责和研究，并且向相关的部门统计相关的决策参考意见，这样才能有效发挥出政府的调控作用，切实实现了投资、建设以及管理三个部门之间的密切合作。

3.2 相对集中运营原则

由于当前处于多元化的投资体制之下，为此城市基础设施投资开发企业的股东要想实现相应的投资回报，那么就需要选择出最为适合当前基础设施建设以及运营的方案。通过借鉴国外的相关发展经验，可以选择培育一家政府参与的运营公司，同时引进一家具有丰富运营经验的公司，这样两家公司之间就可以实现适度的竞争，同时也切实提高了城市基础设施建设的整体效率。

4 政企合作基础设施投资开发的建议

从当前政企合作在基础设施投资开发方面的情况来看，未来在城市基础设施建设投入方面、城市基础设施运营监督管理方面，都需要政府予以相应的措施进行保障[6]。

首先，比如对于一些纯经营性的项目，因为其具有明确的收费基础，并且长期以来经营收费还可以有效覆盖投资的成本，为此也就需要在政府的统一规划以及监管之下，政府便不再承担这类项目的投资、管理以及维护责任。逐步形成一种吸引社会资本全程参与的发展模式，进而打造投资、经营、回报的良性循环法。针对准经营项目来说[7]，则可以通过政府给予相应的补贴或者是直接参股投资的方式，切实介入以扩大市场竞争的效果。通过投资者主要负责项目的设计工作、建造工作以及运营工作，在相应的期限内获得相应的投资收益。而对于一些非经营性的项目来说，因为不存在运营环节，为此可以加强政府层面对其的预算管理以及债务管理，注重政府分期购买服务的方式选择，或者是将财政支出纳入到预算管理方案中的方式，确保承接主体的权益有所保障。

其次，针对不同属性的城市基础设施项目建设，由于要素不同且发生变化，那么也必然会导致后期的属性出现变化。为此在一定的社会历史条件之下，政府则可以通过经费补贴的方式或者是政策倾斜的办法[8]，及时调整收费机制的建设情况，使得非经营性项目逐步转化为准经营性项目，之后再转变为经营性项目。也就是说，城市基础设施项目本身因为市场属性存在差异，这就决定了政企合作模式当中的投资主体、运营方式、资金获取渠道等等，都会存在差别。为此在针对城市基础设施项目进行分类管理的时候，需要选择不同的政企合作模式。通过具有目的性的市场调控手段与方法，促进了城市基础设施项目属性本身发生变化[9]。

5 结语

未来在城市基础设施建设投资开发模式选择方面，应该尽可能建立起一套相对完善的评估方案，并且通过借助于特许经营的方式，有效鼓励和吸引社会资本全程参与到政企合作的过程当中，这样就可以形成一种长期合作参与的形式，并且也可以共同进行风险的承担，促进政企合作工作的进一步发展。针对非经营性项目的选择，则应该帮助政府购买相应的服务保障，使得这种项目成为政府与社会资本合作模式的重要补充形式。相信在未来[10]，只有在不断发展的过程当中完善政企合作的模式，才能实行科学的政策，满足多效的发展目标，同时切实吸引越来越多的城市基础设施投资企业积极参与到城市的基础设施投资开发以及实际运营过程中，促进城市的不断发展与进步。