浅析铁路、公路及房建工程建设管理模式特点

蒋秋香

中铁十二局集团第七工程有限公司 湖南 长沙 410000

铁路、公路及房屋建筑工程是我国基础设施投资建设的主要组成部分。长久以来，由于行业行政管理的分割，形成了各具特色的项目建设模式。随着创新化、市场化项目管理理念的引进和行业行政管理体制改革的深化，这些具有鲜明特色的基础设施建设管理模式也呈多样化、融合化发展趋势。

1 三种建设管理模式的主要特点

1.1 铁路工程

我国铁路工程建设长期受铁路行业固有管理体制的影响，形成了鲜明、独特的行业管理特色。目前国家铁路局承担行政管理职能，隶属交通运输部，改制的中国国家铁路集团有限公司承担企业职能。铁路工程的建设模式大体可以分为两类：一类是国铁集团和铁路局成立工程指挥部或项目法人，委托其行使建设管理职能；另一类是合资铁路，由国铁集团委托铁路局或铁路建设开发公司与地方政府组建合资公司实施建设项目管理。目前两类模式中以合资铁路模式为主。

铁路工程主要体现高度集中化的管理，从勘探、设计到施工等各个环节，存在行政力量的介入，在一定意义上可以更为有效地调配各种资源。项目融资结构相对固定、简单，建设资金来源主要有：中央预算资金、铁路建设基金、铁路建设债券、地方资本金和债务资金。目前，国铁集团全面推进铁路分层分类建设，其中国铁集团主要负责路网干线项目建设，地方政府主要负责城际铁路、支线铁路等项目建设，铁路部门对地方负责的项目提供运营、技术等服务。

业主管理方面，依赖行业管理较深。业主所涉足的项目阶段不完整，一般是行业管理部门主导了可研、设计工作，业主的管理侧重于项目的施工阶段。如京沪高铁、武广高铁等项目都是在初步设计批复后才成立项目法人。

投资主体方面，合资铁路的独立法人和市场主体地位不明显，合资组建的铁路运输公司及已进入资本市场的上市公司也由国铁集团绝对控股。受运行体制、股东资质要求等多方面的因素影响，民营资本很难实际参与到铁路建设及运营的决策中。目前，进入铁路行业的投资股东大多是中央或地方的国有或国有控股企业，民营资本较少进入。虽然国家层面对社会资本投资铁路出台不少利好政策，但目前仍没有配套实施细则，许多优惠政策也无法得到实施，使得社会资本进入门槛高。

1.2 公路工程

我国公路工程归属交通运输部的行业管理范畴，项目管理在不断探索实践和借鉴国外经验的基础上，逐步形成了以项目法人责任制、工程监理制、招标投标制和合同管理制等制度为核心内容的建设管理体制。

目前各省级行政区划都配备了行业管理力量，行政管理和业主管理分工明确，项目管理体系较为完善，有利于实现精细化管理。以省级区划为主体构建项目管理体系。由于线路较长，单个高速公路项目多跨越多个省级行政区域，项目多从省级行政区划上将其划分为数段，各省负责省内段的建设管理。主要的监督管理职能也由各省级区划的行业主管部门负责。行政管理与业主管理脱离较为彻底。交通投资公司从政府的行政管理部门中独立出来，行使专业化的投资建设职能。投资公司针对每一个高速公路的省内段(或者更小的标段)成立业主管理单位行使建设管理权利。

公路工程性质为桥梁工程、隧道工程、路基和路面工程，基本涵盖了全部的工程属性。公路工程一般形成了较为专业和规范的业主管理团队，并且具有相对的连续性。交通投资公司可以在一定的范围内统筹资源，实现管理团队的优化转移，有利于业主管理经验的积累和传承，一般项目具有较强的可复制性[1]。

投资主体方面，公路行业开放较早，无论是铁路、房建、水利等行业的承包商都有进入，行业壁垒较为薄弱。且管理模式目前也呈多样化发展，以 PPP、EPC等为代表的管理模式也被大量应用。

1.3 房建工程

房建工程归属各个城市的住房与城乡建设部统筹管理，政府及行业部门在许可方面审批较为复杂。由于项目数量庞大，一般推行的是集成化的项目管理。项目特点是规模较小、工期短、时间性要求高，同时由于项目现场多处于市区、地下管线复杂，周边建成设施众多，需要较为复杂的综合协调。过去传统的项目管理模式，其主要是通过“设计-招标-建造”模式将设计和施工分别委托不同单位承担。在设计完成后通过招投标选择承包商，业主和承包商签订工程施工合同，业主单位派业主代表负责项目管理工作。

房建工程项目市场化程度高，行政权力主要进行监督管理。项目法人责任制成熟，在专业化分工方面更为细致，项目依托业主的管理较多，业主管理事务涵盖了整个或者大部分的施工过程，对实现精细化管理要求高。

投资主体方面，融资模式呈现多样性，各种参与力量在工程管理中频繁介入，对于创新性的管理模式的探寻更为积极，目前管理模式也存在多样化发展，以PPP、EPC等为代表的管理模式也被大量应用。同时住房城乡建设部发文要求不得设置任何排斥、限制企业的地域准入条件，行业壁垒较为薄弱[2]。

2 三种建设管理模式对比分析

表1 铁路、公路及房屋建筑工程的管理宏观对比

公路、铁路及房建工程建设管理模式较为鲜明的区别主要体现在行政管理的介入程度、业主控制能力、精细化管理的推进等方面，其对比分析如表1所示。

3 三种建设管理模式的相关性及预测发展趋势

随着市场化改革的推进，公路工程、铁路工程、房建工程都有改变和打破原有封闭的行业管理特色的趋势，从政府行政监管层面、业主建设管理层面及承包商的协调实施层面上，笔者认为三种管理模式正朝着融合的趋势发展[3]。

（1）行政管理的介入将会更加规范，集中体现在更为完善的政府监管体系。政府主管部门将从业主常态的建设管理工作中拔身，相互之间的分工更为明确，行政干预将逐步削弱并消失，政府主管部门将更多地关注监管职能的履行和行业标准的制定。

（2）业主在项目管理中的主体地位将更加明确。项目法人责任制决定了业主管理是项目管理的核心，在各种模式融合的过程中，业主的职责将更为明确，主体地位更为凸显，管理范畴将延伸至前期的融资、决策及后期的维护运营阶段。同时，专业的项目管理企业将逐步壮大，预计代建制在更多的领域将得到推行。

（3）多样化的融资模式、合同模式将应用更为广泛。在更为专业的项目管理团队下，融资模式将呈现多样性，公私合营模式将更为成熟。总承包、DB、EPC 等发包模式将伴随创新化项目管理理念而被广泛应用，不断完善，更多的创新的合同模式也将在融合的过程中涌现[4]。

4 结束语

客观地说三种建设管理模式在不同的背景下形成，并无强行的优劣之分，关键看是否切合实际，实施效果如何。笔者认为三个管理模式将会顺应改革发展的趋势 ，正确处理引入市场竞争和改进政府管制的关系，进一步探索符合我国国情的改革模式，以新基建为契机，纳入科技创新元素，不断地完善，为国家的基础设施建设提供强力支撑。