城市基础设施管理中存在的问题及对策研究

韩金辰

北京建筑大学 北京 100044

引言

城市基础设施是现代城市发展的基础，是促进城市社会经济事业发展的动力，是满足人民群众日常生活的基本保障之一，同时它又是保障城市平稳运行、改善城市容貌、提升城市水平、增加城市容量以及实现城市稳定协调发展的基础。一个城市要发展，就必须要先打好基础，因地制宜、科学预测是进行城市基础设施建设的首要条件。

1 城市基础设施系统的作用

城市基础设施的本质，是为企业提供生产条件、为群众生活提供保障、为城市稳定发展提供服务。是维持社会生存、促进国家经济建设、提高人民生活水平的装备和结构物，是一个城市发展的能量。现代化都市的基础设施系统在不断发展中形成了高覆盖率、高密度、层次分明的城市网络，覆盖的用户多达上千万。随着生活水平的提升、社会经济的发展，居民对城市基础设施的需求也越来越高，形成了城市基础设施系统的供需平衡体系[1]。

2 城市基础设施建设问题的产生原因

2.1 政府角色定位混杂不清

在我国城市基础设施产业中，政府应该扮演一个领路人的角色，发挥主导作用，而实际上，政府在产业中则发挥着三重作用：社会管理者、市场管制者和产出者。政府由于同时兼顾决策者、投资者，经营管理者的角色，会导致城市基础设施管理混乱，权利与责任之间的关系不明确，因此会造成建设、管理、运营脱节，运营效益差，造成严重的资源浪费。在项目建设运营过程中，政府也会阻碍投资者的自主经营，干扰正常管理体制的形成，影响到投资者的积极性。

2.2 管制机构设置不科学

现有的城市基础设施由于大多是通过政企合作的方式建成，所以其管理机构的设置会为了避免过多的纷争，而采用早期的模式，缺少综合性与全局性。在内部关系上，彼此之间有牵扯的企业往往被分割在不同的管制机构。与此同时，对于基础设施的管辖权往往也被分割在不同的管理机构，与其他综合执法部门之间不能及时的沟通，导致执法成本加大，管制秩序混乱，执法效率降低，进一步浪费社会资源。

2.3 基础设施建设资金来源不稳定

我国城市基础设施项目的投资主体一直是政府，进行城市基础设施建设的资金主要来自于财政投入，城市基础设施的建设和发展对资金的需求量较大，稳定而有效的城市基础设施建设资金一般来源于国家预算与财政拨款，而其他投资方式由于税率变化、投资回收期长、有些项目甚至是非经营性的，回收的资本赶不上社会对城市基础设施需求的增长。

2.4 基础设施应用市场作用未有效发挥

城市基础设施建设项目所需的资金庞大，最终能够参与到其中的企业也寥寥无几。因此，在城市基础设施项目中，很容易出现企业垄断的现象。由于在项目的建设与运营过程中缺少合理的公司协作治理结构，在国家投资管理不完善、国有资产所有者缺位的情况下，会导致国有资产的流失与浪费。我国现有的城市基础设施项目，其经营权限往往掌握在国有企业中，由于企业的垄断经营，其产品的价格垄断不仅给国家带来了沉重维护负担，增加了消费者的额外支出，更影响了对资源的有效配置与利用。另一方面，由于管理者的效率低、机构复杂，弄虚作假的现象不断出现，官僚主义现象也变得十分严重[2]。

3 城市基础设施建设的对策建议

3.1 拓宽筹资渠道

通过对发达国家的城市基础设施体系进行研究，结合中国国情，国内应拓宽融资渠道，使社会资金参与到城市基础设施项目中。通过引进社会资金，可以在解决政府资金紧张的同时，为城市基础设施运营效率提供可靠保证。我国城市基础设施的运营，完全由政府控制或者完全由市场自由运作，都是不可行的。因此，在保证政府在城市基础设施领域占主导地位的前提下，必须建立起混合经营的投资管理体制，使社会资金在筹资、建设和运营中拥有一定的所有权。

3.2 完善城市基础设施建设的保障机制

我国的城市基础设施建设应当实行以“政府为主体、市场为导向、经营多元化”的发展策略，除了与自然垄断相关、关系国民经济命脉、威胁国家安全的自然资源项目，必须由国家为主体经营外，其余都应打破垄断，引进竞争机制，创新融资方式。这种市场化、多元化的建设运营方式，需要有健全的市场机制、完善的法律法规作为保障。在我国，由于政府承担大部分的服务责任，因此，将所有权、经营权和监督权集于一身，会降低运行管理效率。只有积极进行制度改革，让企业在相关领域更好地发挥作用，才能够为城市基础设施起到更好的维护与保障作用。

3.3 完善投融资体制

我国城市基础设施项目主要受到国家财政的制约，应积极开拓新的融资渠道保证城市基础设施建设的平稳进行。结合我国城市基础设施现状，可以借鉴其他国家的地方债模式，或探索BOT、PPP等投融资模式。城市基础设施市场化的目标，就是要建立以政府为主导、市场运营相结合的投融资体制。新型的融资渠道包括：民间资本以契约的方式参与到项目的管理经营；发行地方债券；利用股票进行融资，对相关企业进行重组；引进外资，发展具有自身特色的管理运营模式。我国基础设施资金来源有限，必须以多种融资渠道来解决目前面临的资金问题[3]。

4 结束语

城市基础设施建设是一项复杂的系统工程，对其的经营管理，是政府为了保证城市基础设施有序运行所采取的必要调控行为。城市基础设施建设的最终目标，是改善人民的生活环境，促进社会生产力的发展。我们要不断探索新的发展思路，由政府进行准确定位，制定城市基础设施发展战略，来适应新形势下城市管理现代化的需要。