新时期国土空间规划背景下海绵城市规划建设研究

姜重阳

四川省国土空间规划研究院 四川 成都 610000

引言

作为城市发展转型中的一种新理念，同时，海绵城市也是城市发展中的深刻变革，坚持生态优先的原则，使水资源、水环境、水生态承载能力符合城市发展规模的要求，进一步提高水涵养能力与环境容量，与此同时，在很大程度上提高城市的防灾减灾能力。在城市的专业规划中，海绵城市规划也是其中的一种，在国土空间规划的配合下，可以为城市的总体与详细规划起到支撑的作用，同时结合行政管理的相关内容，实现“多规合一”的项目落实，加强目标从上到下的系统战略传递、层级管理的操作响应以及规划系统的科学管理，契合空间治理背景下重在统筹协调的本质与内涵。

1 海绵城市缘起即规划建设情况

目前，在城市化不断发展的同时，城市空间的规模也在逐渐扩大，城市病也渐渐的显现出来。城市内涝、径流污染、水资源短缺等问题加剧，在引起水资源问题发生的同时，也给人们的生命和财产安全带来诸多不利的影响，引起的全世界的广泛关注。为了使这些问题得到有效的解决，我国发布了相关的政策性文件，如《关于加强城市基础设计建设的意见》《关于做好城市排水防涝设施建设的意见》以及《关于推进海绵城市建设的指导意见》等。主要是为了发现城市基础设施建设中存在的问题，并提出相应的解决措施，以此来实现海绵城市的建设，并对城市水生态、涵养水资源进行修复，同时进一步提高城市防涝的能力，使新型城镇化的建设适量在很大程度上得到提高，促使人与自然可以和谐、共存。为进一步完善、落实海绵城市建设的专项工作，应按照规定的要求进行试点城市的建设，并依照相关的规章制度执行[1]。

2 海绵城市规划依据的变革

2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》出台，提出城乡规划管理的职责移交给了自然资源部，与海绵城市规划有关的城乡规划纳入到国土空间规划体系中。2019年发布的《若干意见》提出，将主要功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划纳入统一的国土空间规划，实现“多规合一”，加强国土空间规划的指导作用。《关于全面开展国土空间规划工作的通知》〔自然资发（2019）87号〕文件指出，“各地不再新编和报批主体功能区规划、土地总体规划、城市系统规划、城市化（城市）总体规划、海洋功能区划等。批准的规划期一直到2020年后，包括省域规划，城市体系规划，功能区主要规划，城市总体规划（省）和省级原始规划，空间规划试点和市县根据新规划编制的要求，现有规划结果将包括在新编制的同一级别的国土空间规划中。

在国土空间规划中，最为重要的内容就是生态文明的建设，在提高发展与生活质量方面有着积极的作用，也在很大程度上实现了国家治理体系与治理能力的现代化发展。要围绕高水平保护、高品质生活、高效能治理、高质量发展的目标，通过摸清底数、划定底线、做靓底色、优化底盘、彰显底蕴，构建人与自然和谐共生的国土空间开发保护新格局。要坚持底线约束科学测算环境容量，结合现状评估和战略目标分析框定城乡建设发展总量，避免城市无序蔓延，探索出适合发展的道路，对国土空间的保护与利用质量进行有效的提升，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局[2]。

3 国土空间体系下的海绵城市建设面临的问题

（1）规划内容针对性不强。针对某市中心城区问题，以建设海绵城市公园和城区改造为主，但是改造面积是否能够解决某市目前城市内涝问题，主城区内涝严重地区几乎是遍布中心区域地段较低的地段，对整体的规划是否做好调研工作，这是值得商榷的问题。从2012年到2019年，某市仍然在雨季期间出现内涝的问题。根据调研资料可知，目前铜仁市采取以典型地段来进行海绵型道路、公园、小区、河道规划，由于内涝严重的地段都位于老城区，对老城区的地下廊管的改造由于技术和施工困难导致其规划很难实现，因此针对老城区的改造的内容不强。

（2）灰色建设模式仍然存在。尽管我国城市建设倡导“海绵城市”的理念，但是原有的工程项目仍按照传统的模式进行城市道路的建设，建筑方没有吸取海绵城市建设的方案，按照原先的规划进行建设，仍然会导致某市的热岛效应、城市内涝等极端现象周期性频繁出现，这种灰色建设模式对仍在发展的城市生态的破坏影响还在继续。

（3）建设资金有待落实。某市在各个地区划分了建立海绵城市示范区域，根据某市海绵城市规划方案来看，全市共计划18个地区同时进行动工，但实际各个地区动工完成情况不佳，原因是缺乏资金，县级地区的海绵城市的建设起步困难，民间资本无法参与，筹集海绵城市建设资金难，融资面临尴尬的境地，有规划但是缺乏足够资金进行落实。

（4）民众对海绵城市认识不够，参与度不高。海绵城市的概念仍在推广阶段，目前由103个城市出台了相应的规章制度，海绵城市的概念在发达城市的地区群众参与度较高，但是某省的大部分居民对海绵城市概念及其所带来的效益缺乏具体认识，且加上政府没有对相关概念进行宣传，群众参与热情不高，但是根本性问题没有解决，又让群众苦于内涝之患。另一方面，某市的海绵城市的建设没有召开听证会，聆听民众的心声，缺乏公民的参与，直接导致某市海绵城市建设在老城区的改造计划难以推广。政府仍采用传统城市建设模式，只在部分地区进行试点式推广，推广程度不高，公民对海绵城市的认识难以得到根本转变[3]。

4 国土空间体系下的海绵城市建设策略

（1）坚持高起点地规划引领。某市应该进行一次全面的调研，对全市容易发生内涝的地段进行检查，从长远规划引领着城市发展的方向，聘请高水平高资质的专家团队进行调研，以城市经济、气候、生态特点为主，分析不同区域下存在的问题，结合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念与相关发展要求，进行深入研究，进一步完善总体规划与各专项规划。与此同时，结合土地利用规划、城市老城区、新城区建设规划，实现“多规合一”。以减少在建设海绵城市中无用性和形式性等问题发生。

（2）加大宣传引导的力度。海绵城市的建设不能由一个部门或单位完成。它应由政府管理，由职能机构组织，公众应参与与地方政府合作的活动。政府部门应充分利用微信、微博、某短视频、公告栏等沟通渠道，使公众了解、支持和参与海绵城市建设，创造一个良好的社会氛围，并全面落实海绵城市的建设。进一步推广海绵城市开发的概念，达到所有城市的覆盖，同时在海绵城市的建设中，促进所有公民积极参与其中。在对老旧城区进行海绵化改造时，还可以对城市水环境进行改善，以此来实现生态的可持续发展。

（3）打造多元化地投融资平台。为了鼓励银行等金融机构长期为海绵城市的建设提供信贷支持，国务院办公厅办法的相关文件中支出，要对海绵城市的建设加大资金的支持力度，将海绵城市建设规划到专项资金支持中，促进海绵城市建设成为接受度高的项目。政府需要根据实际规划内容，结合某市建设的实际需求，申报海绵城市重点项目，积极争取国家政策的资金支持。且应该充分发挥市场配置作用，城市内涝对于企业和小型企业的影响是较为严重的，在投资政策支持的同时，政府还应积极加强与社会资本的合作。可以考虑多元化的投资平台，鼓励有资质，资金雄厚的企业参与海绵城市建设，通过海绵城市建设减少城市用水损失，实现互惠互利，保持城市建设高速发展[4]。

5 结束语

建设海绵城市需要打造海绵城市的建设和管理平台。海绵城市建设需要突出整体性和系统性，而且融合了城市水文、景观、植物、水利、给排水等多个专业，依托建筑小区、道路广场、公园绿地和城市水系等各项工程的实施。然而，在传统的建设模式下，难以按照海绵城市的要求有机统一实施。充分发挥海绵城市建设与管理平台的作用，形成多部门协同的工作机制，编制海绵城市系统化方案，重构海绵城市项目的生成渠道，强化项目计划的指标属性、系统属性、空间属性，实现了项目的科学系统性生成，成为全市推广、落实海绵城市建设理念和要求的重要抓手。此外，以完善海绵城市规划体系为突破、创新规划实施体制机制，以项目生成为支撑点优化城市资源配置、改变城市发展模式，从而促进海绵城市的治理体系和治理能力进一步提升。