基于农村公路工程项目建设方管理模式研究

王飞

芜湖市鸠江区交通运输局/公路运输管理所 安徽 芜湖 241007

引言

农村公路，是指纳入农村公路规划，并按照国家和省公路工程技术标准修建的县道、乡道和村道，包括农村公路的桥梁、隧道和渡口。农村公路是保障农村居民交通出行的重要基础设施，是农业和农村发展的先导性、基础性设施，为农村经济发展和社会进步提供了基础保障，农村公路建设对加强乡村公共基础设施建设，提升农村基本公共服务水平，为全面乡村振兴提供乡村公共基础设施保障。

由于农村公路建设单位工作项目资金投入小、项目工期短、工程设计标准较低，导致农村公路养护管理工作不被重视。基层项目管理人员专业水平参差不齐，管理工作混乱导致产出效能低下，不利于农村公路可持续发展。选择合理高效农村公路管理模式，对农村公路未来的建设发展具有积极的现实意义。

1 我国农村公路建设管理现状

我国农村公路建设管理还处在发展阶段，不仅专业管理人员缺乏、资金短缺、管理机构不健全，导致农村公路项目的建设管理处在较低的管理水平。

第一，乡镇公路管理养护机构不健全，有的乡镇成立了公路站、交通办等公路管理机构专门对乡村道路管理养，但是很多地方没有建立公路管理养护机构，没有安排专业人员开展相关工作，人员属于地方建设办、城建办等建设部门，没有形成专人专管的体制[1]。

第二，农村公路建设及养护资金投入不足，农村公路点多面广，道路里程长，以芜湖市2020年为例，公路总里程10918公里，其中县、乡、村道总里程9599公里，农村公路占公路总里程的87.9%。大量的农村公路需要大量的建设养护资金，但是基层财政往往负担不起。

造成了农村公路中县道建设和养护经费投入最多，部分经济能力强的乡镇对乡道自行养护管理，这部分的乡道量非常少。乡镇财政资金非常有限，对乡道养护管理往往重视不够，无法正常养护和路政管理。绝大多数村道没有被列入交通主管部门的养护范畴 ，村道只能靠村民组自行维护，很多村道实际上处在无人养护管理的境地。

第三，专业技术人员十分缺乏，芜湖市鸠江区2021年交通运输局拥有工程管理相关人员15人，其中工程系列专业技术人员5人，全日制专科以上4人，全日制本科以上3人。专业技术人员缺乏导致工程管理水平及信息化、科学化水平不高，制约了公路交通事业发展[2]。

2 农村公路建设主要管理模式分析

农村公路点多面广，在基层辐射区域大，项目管理面临监管分散、检查困难、配套设施不够完备、管理措施落实难到位及管理技术水平低等管理难的问题，这样不仅提高了项目管理实施风险，还容易产生廉政风险，选择更高效的管理模式，对农村公路项目管理有着重要的意义。

2.1 集中式管理

这种模式是将县道、乡道及村道农村公路项目管理主要的工作及职责交由县级交通运输主管部门及下属公路管理机构完成，而项目所在乡镇负责项目的外部协调、项目实施外部保障工作，以县级管理为主，乡镇参与辅助管理。例如：项目实施用地协调、用于水用电保障等，保障项目的顺利实施。集中式管理的特点是层级简单，横向部门少，沟通协调效率高。县级公路管理机构与乡镇人民政府组织机构之间通过项目联系、行业规范、部门运行机制及公文系统形成有效的沟通，共同为农村公路养护管理工作的开展提供支持与保障。

集中式项目管理模式的优点主要有：第一，作为技术力量较强的县公路管理机构将主要的力量集中在农村公路项目本身的建设中，工程的质量、安全、进度能够得到有效的实施保障。第二，项目大量繁杂的外部协调工作由基层经验充足的乡镇人民政府完成，能够充分发挥属地政府资源调配和矛盾化解及群众工作的优势。第三，县级公路管理机构统一管理，招标统一的设计单位和施工、监理单位，有利于项目内部的协调沟通，内部信息的畅通，保证了信息传递更准确、准时，利于项目管理目标的实现。第四，集中管理模式能够保证投入较高水平的县级公路管理机构工作管理人员，对农村公路项目管理起着至关重要的作用。第五，有利于项目资金统一管理。

集中式项目管理模式的缺点主要体现在以下几个方面：第一，乡镇人民政府及公路管理机构无法实际负责属地农村公路项目建设管理，必然会影响乡镇政府建设发展积极性，不利于长期公路事业的建设发展。第二，县级公路管理机构对所有项目的统一管理，造成与基层群众的联系少，不容易了解村民群众的要求和想法，容易造成群众需要无法实现的情况，产生项目所在地群众与项目参建各方冲突及信访需求。第三，县级公路管理部门工作量增大，项目管理力不从心，一线项目管理人员怨言增加，及责任心减少，在有限的人力资源和物资保障的情况下，项目管理过渡分散。第四，缺乏廉政监管，没有监察部门驻点，容易出现基层腐败问题。第五，没有审计部门跟踪，存在项目经济风险，项目成本控制难度加大。

2.2 分摊式管理

这种模式是将县道公路项目由县级交通运输主管部门负责管理，乡镇负责部分外部协调工作；乡道及村道农村公路项目由乡镇公路管理机构负责，县级交通运输主管部门负责技术指导及工程项目质量和安全监管，项目所在行政村参与项目的建设。

分摊式项目管理的特点是职责层次划分明确，实际负责的主体增加，参与的单位增加，管理人员及力量加大，管理范围增大，沟通协调效率降低，县级公路管理机构与乡镇人民政府公路管理机构之间更多的监督及上报关系，增加了各单位的沟通频率，但是项目管理上级监督、多方参与项目建设更加公开、公正。

分摊式项目管理模式的优点主要有：第一，遵循了县道县管、乡道乡管、村道村管的基本原则，实现了对农村公路养护管理职责的层次性划分，确保工程项目管理工作计划开展的有序性与规范性。第二，村民作为农村公路最直接的使用者，通过分摊式管理模式的应用，能够使其更加积极参与到对农村公路项目实施的工作过程中，发挥一线的监督管理作用，并以村委会作为村道的管理载体，发挥其对村道项目监管的能效，降低上级政府及部门的监管频率及现场管理难度。第三，调动了乡镇对地方农村公路建设发展的积极性，乡镇级政府及公路管理机构对于农村公路项目资金的安排更加合理与科学，有助于养护管理工作计划的科学落实。第四，乡镇政府及公路管理机构在成为农村公路养护管理工作责任主体，行政村参与项目管理及外部协调，提高了项目管理的工作效率，项目建设更加透明化，降低了现场监管的难度。第五，使得县级交通管理部门对乡镇公路管理机构的指导监督以及检查等项目建设管理监管工作更加统一与协调，能够形成良好的信息沟通与反馈机制，有利于全面了解县域范围内的农村公路管理养护工作的开展情况。

分摊式管理的缺点主要体现在以下几个方面：第一，乡镇政府及公路管理机构养护技术能力以及管理措施方面出现明显的不足，导致项目管理质量参差不齐。第二，由于参与负责项目的乡镇及单位增多，县级公路管理机构的监管工作增加，难度加大，与乡镇人民政府公路管理机构之间更多的监督及上报关系，增加了各单位的沟通频率。第三，缺乏廉政监管，没有监察部门驻点，容易出现基层腐败问题。第四，没有审计部门跟踪，存在项目经济风险，项目成本控制难度加大。

2.3 项目部式管理

就是将农村公路项目管理中组建一个或者多个综合管理项目部，每一个项目部可以管理一个或者多个农村公路建设项目，项目部成员有县级公路管理部门、乡镇政府公路管理部门、项目所在地村委会，县级跟踪审计部门，县级或者乡镇驻点监察部门。县道建设管理由县级公路管理部门人员负责，乡镇级村级负责协调配合，审计部门负责审计监管，驻点监察部门负责廉政监督。乡道及村道由乡镇及村负责管理，县级公路管理部门负责技术指导及技术监督，审计部门负责审计监管，驻点监察部门负责廉政监督。

项目部式管理模式的优点主要有：第一，提高了各相关单位的参与度及各相关单位之间的工作效率及反应速度，使得项目沟通更加快捷，项目实施过程中处理问题及困难的效率大大提高。第二，各项目部作为一个综合管理单位的技术水平、外部沟通协调能力及整体工作水平处于较高水平，能保证农村公路项目管理质量稳定发展，有利于基层项目监管水平的提升。第三，有了驻点监察部门的参与，廉政监管加强，不容易出现基层腐败问题，项目建设管理透明化更高。降低了项目管理人员的廉政风险，一定程度上实现了项目部人员相互监督，相互提醒，既保护了基层一线的管理人员，又给施工方及监理方造成一定的廉政压力，提高其廉政成本，迫使其按质按量完成项目施工。第四，审计部门跟踪，从经济方面对项目管理进行了监督，减少项目随意变更及签证，加强了工程计量监管，降低了项目经济风险，项目成本控制更准确。第五，各部门参与有利于管理人员的互相学习提高，利于培养基层工程项目管理人员。

项目部式管理模式的缺点主要有：第一，各参与部门项目管理权力平衡较难，容易出现互相不支持的工作局面，导致项目推进难度大。第二，对于施工单位及监理单位处于多头领导的状态，施工方正常情况下要接受多个部门的领导，容易造成指令矛盾，项目推进减缓。第三，项目部成员均是根据项目施工的时间组建，项目结束后项目部即解散，项目部成员的工作稳定性低[3]。

3 对农村公路建设方管理工作模式的几点建议

随着我国“四好”农村公路建设的深入推进，提高农村公路建设方项目管理水平，对“四好”农村公路建设也是很大的推动作用。首先要加大对基层工程项目管理人员的技术及管理知识培训，提高项目管理人员的水平；其次在项目管理中提倡跟踪审计和驻点监察，降低廉政风险，提高项目监管的可控性及实施过程的准确性；最后继续科学化各单位的分工，对管理制度进行合理的规划，提高项目管理系统的运行效率，高质量完成农村公路建设管理工作。