“三调”成果在自然资源和规划管理中的应用探讨

曾荣华

江西省地质局物化探大队 江西 吉安 343000

1 前言

党的十八大以来，国家越来越重视生态文化建设。建立明确的自然资源所有权管理制度；2016年12月，建议推进国家自然资源法登记试点；2019年7月出台的《自然资源识别权统一登记暂行办法》构成了自然资源识别权统一登记的基础。自然资源研究是自然资源所有权统一登记的基础，自然资源研究是实现登记权和强化登记权的重要因素[1]。目前，国家计划在第三次全国国土调查(三调)中建立一个1+X研究体系，该调查以“1”和“X”为基础，这是一项具体的研究。然而，第三项研究的分类不同于自然资源的分类，不能直接应用，目标研究的内容也不清楚。为了促进自然资源所有权的统一登记，对自然资源的研究是绝对必要的。

2 自然资源调查试点现状

2018年2月和2018年12月选择了32个试点地区，青海省和甘肃省的三江国家公园、宁夏和魏特兰自然资源资产在2018年10月前进行了登记。所有试点地区在界定和登记国家公园、湿地、水资源、探明储量和矿产资源等自然资源方面都取得了积极成果。应充分利用研究区域的土地利用研究结果，以确定试验区的类型、边界和面积，以及先前自然资源调查或研究的结果。作为自然资源登记单位，实地报告应确定登记册中使用的各种自然资源的数量和质量以及自然资源的类型和类别，并应根据国家的要求及其拥有的资源确定。

3 自然资源调查存在的问题

3.1 自然资源概念混淆

目前，国际上对自然资源的定义相对统一，主要基于计算方法。中国立法规定了13种国有自然资源，包括矿产、水资源、森林、山脉、草地、沙漠、海滩和土地、野生动物、无线电频率、海域、无人岛和领空。《中国自然资源手册》将自然资源分为九类：土地、森林、草地、水、气候、矿产、海洋、能源和其他自然资源。《自然资源统一识别和登记行动计划》规定了湿地和湿地资源的识别。在实践和研究中，苏北地区的自然资源分类不仅包括一般土地类别，还包括矿产、森林、草地、湿地、水资源和海滩[2]。关于是否涉及国家法律、不同政策文件或实践研究的结论，自然资源内容的性质是不平衡的，自然资源的内容仍然存在争议。

3.2 自然资源没有明确的分类体系

3.2.1 分类的统一要求

自然资源分类是一项艰巨的任务，也是自然资源所有权登记试点工作的一个关键要素。根据《自然资源所有权登记试点办法》，山地资源不同于其他自然资源(森林、草地、沙漠等)。与森林、牧场和沙漠等其他自然资源有重叠。为了避免重复，贵州省和其他地区仅用于系数研究，统计地区应根据对其他自然资源的研究结果编制。在二级分类中，实践因地而异，如森林资源。它是林地、灌木丛和其他林地。除山区和矿产资源外，其他森林都是森林资源。自然资源二级分类与当前土地利用二级分类完全一致。森林资源包括林地、竹林、林地等。

3.2.2 自然资源基础调查与三调分类标准不统一

国家明确提出在三次调查的基础上进行自然资源研究，但有些自然资源没有明确划分为三类。根据《自然资源统一认定登记暂行办法》，确定了自然资源的类型，并对三次调查中不同自然资源的结果进行了分析。森林资源和草地分为两类：第一类和第二类。海滩资源、沙漠资源、森林资源分为一级分类和二级综合分类。矿物和山脉没有明确的原始分类。根据水源和利用设施的二级分类，海岸资源可分为沿海滩涂和内陆滩涂，但学术界对荒地资源的概念尚不明确。根据荒地、闲置地和废弃地的分类，本次调查仅限于盐碱地、沼泽地、沙地和裸地，未对冰川、永久性积雪进行相应分类。在矿产资源方面，三大项目中，矿区的废物处理率，包括采矿、采石、采砂和砖窑作业，与填埋场的废物处理率不一致。矿产地是一个平面概念，而矿产资源是一个不可调和的三维概念。关于海洋空间，第三项研究没有产生任何相关结果。因此，第三次调查的结果无法为自然资源研究提供全面、准确的基础数据。对于某些自然资源，基础研究数据的收集必须与具体数据相结合。

3.2.3 特定研究的分类与三项研究的分类不一致

目前，尚不清楚三个修订分类体系是否对森林资源进行了广泛分类。三次修订后的分类与原始森林资源清查分类不完全一致。适当和不相称的森林以及森林数据的重大变化可能影响对森林范围的评估和其他日常管理活动。

3.3 具体研究的内容和标准尚不明确

目前，国家仅在三项研究的基础上提出了具体研究的思路，提出对森林蓄积量和草地生物量扩散进行研究。例如森林材积勘探和生物量资源分配程度。它没有界定对不同具体自然资源进行研究的内容和标准。在制定具体的评价标准和准则时，一些基金在若干领域有着广泛的评价指标，对某些信息的内容没有达成一致意见[3]。自然资源方面，祁连山国家公园根据土地利用现状进行确认登记；有些涉及初步和一般自然资源调查的分类。例如，广州柳子河国家森林公园根据次生林资源研究的定量和定性结果开展了类似的检查和登记试点项目。

4 自然资源调查的路径探索

4.1 明确自然资源的内涵

4.1.1 自然资源应涵盖山岭、土地和湿地资源

《中国自然资源指南》中既有土地资源，也有山地资源，宪法中提到的概念和自然资源登记临时机制在一定程度上更为广泛，与其他自然资源相关，空间分布和构成更为明确[4]。因此，在对自然资源进行分类时，我们不应简单地比较山区、土地和其他自然资源，应考虑山区资源管理者的作用，并应建立基于其他资源和资源的自然资源分类体系。建议继续将山地和土地资源分别列为自然资源，并在调查中确定其他类型的自然资源。

根据自然资源适当认证和登记的统一工作计划，湿地是自然资源，但是，在三个适应性分类中，海滩是湿地，两个重叠。建议扩大湿地类型，以替代现有海滩资源[5]。

因此，考虑到宪法所列的自然资源类型，中国的自然资源可分为土地、森林、草原、山脉、沙漠和湿地、水资源、海洋地区、无人岛和已探明的矿产资源。

4.1.2 明晰荒地资源的内涵

沙漠的概念并不是唯一的。目前，这些土地虽然贫瘠，但对人类发展很有价值。目前，沙漠的定义基本上是狭义的。牧草适宜于农业、林业、畜牧业和人类能源的利用只有少数科学家从资源的角度分析沙漠，但他们不知道沙漠资源是什么样的土地。根据未开垦地和废弃地的分类，沙漠资源包括未开垦地、盐碱地、砂岩、裸露地和裸露砾石地、冰川和持续降雪。并与现有的土地利用分类和三种适应性分类进行了比较。

4.2 做好自然资源调查与三调的衔接

4.2.1 对荒地资源进行地类归并

三调分类系统没有废水资源，废水资源正在进入水域、蓄水设施和其他土地。调查完成后，应根据两阶段荒漠化资源分类和三个分类的比较表，合并相关分类的数量、范围和面积信息；获取沙漠资源勘探基本数据的系统[6]。在充分利用三次修正结果的基础上，对基础数据进行全面覆盖。

4.2.2 建立完善的自然资源分类体系

自然资源调查的主要任务是建立自然资源分类体系。自然资源分类体系的制定应遵循避免重复、无缺口、多阶段的原则，协调自然资源分类要素，建立多层次的自然资源分类体系。应当指出，自然资源的分类并不困难，但自然资源的要素可能重叠。例如，山林是自然资源。在建立分类体系时，山地资源不是自然资源的主要分类，而只是统计数据[7]。自然资源的独特定义和核算不仅应充分反映自然资源的自然特征，而且还应充分反映经济和环境方面。同时，从管理的角度来看，我们必须确保自然资源领域的一致性，避免重复和等级管理。自然资源的分类应确保自然质量的生物统一性，便于管理。鉴于自然资源的明显重要性，需要有实质性的目标和拨款。在调查的基础上，建立了多层次的科学分类体系，考虑到不同部门对自然资源，特别是旱地和矿产资源的管理需要，也为自然资源部门的研究提供了参考。

4.3 加快推动自然资源专项调查

4.3.1 结合三调开展自然资源专项调查

根据第三次调查的分类以及与第三次研究分类表中自然资源类别的综合比较，可获得森林资源、草原资源、滩涂资源的范围和面积。但由于分类标准不同，第三次调查无法获得完整的矿产资源基本信息数据[8]。同时，第三次调查没有对海域进行相关调查。因此，建议在对矿物和海洋区域进行特别调查时，以三调的标准补充调查的主要结果。

4.3.2 尽快明确专项调查的内容和标准

第三次调查完成后，确定了森林资源的位置、覆盖范围、面积和其他用途以及登记情况，但是，对森林和草原物种、面积、生产力、动物退化、荒漠化、盐碱化和其他资源的调查仍在继续。缺乏数量、流量和水质等指标。各类自然资源仍需专项研究，地方目标调查的内容和标准应与初步自然资源调查的内容和标准充分挂钩；充分利用现有森林、草原、湿地、矿产资源和一般地理条件的具体研究成果[9]。同时，在充分开发自然资源之前，要根据有关行业标准，结合方法和单位，研究不同资源的数量和质量，，确保研究结果的一致性，以便更好地服务于群体利益，并识别和记录自然资源。

4.4 构建“1+X”型自然资源调查体系

在调查体系上，“1”是“基础调查”，“X”是多项“专业调查”。在调查周期上，自然资源基础调查每10年开展一次，专业调查5年为一个周期，变更调查每年开展一次。在推进步骤上，拟分两步走：

第一步是通过形成新的“三调”工作分类，调整工作内容，完善工作方案，加快推进与水、草原、森林、湿地等自然资源现有调查的实质融合，解决标准不一和空间重叠的问题，查清各类自然资源在国土空间上的水平分布，支撑国土空间规划和用途管制；

第二步是在查清各类自然资源水平分布的基础上，通过开展专业调查，查清不同自然资源的质量和生态状况，形成统一的自然资源调查，全面支撑山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理，也就是将土地调查转为国土调查，再逐步向全面开展自然资源调查过渡，最终建立完备的“1+X”型自然资源调查体系。在相关调查工作整合和内容融合上，要做到工作、内容、底图、要素4个统筹联系，最终实现自然资源调查“六个统一”，即统一组织开展、统一法规依据、统一调查体系、统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台。

4.5 优化国土空间变化监测体系

在目前土地利用动态遥感监测和地理国情监测的基础上，构建4个类型的监测体系，即宏观监测、常规监测、精细监测和应急监测。为此，近期自然资源部将加强宏观监测，组织实施全天候遥感监测，及时掌握自然资源宏观突出变化；完善常规监测，合理调整监测内容与指标，提高监测的针对性和有效性，避免交叉重复；优化开展年度性监测，组织实施全覆盖遥感监测和地理国情监测的2018年度项目计划，围绕国家重大战略部署，对特定地区和对象采用高精度遥感影像开展细化监测；根据党中央和国务院的要求以及相关部门的请求，继续组织开展应急监测。

5 结论

国土调查是中国的一项重要法律制度。与前两次的调查相比，三调的结果更准确。以环境和文化建设为重点，结合对山、水、林、田、湖、草等自然资源的具体研究，建立统一的数据库和管理系统是有益的。国家地理调查的分类更详细，收集的内容更大，范围更广，更详细的研究有利于全面研究中国的土地利用，特别是在特定区域，如蓄洪区、海滩、林地中的耕地和城市中的空地[10]。在推进自然资源产权统一登记工作中，迫切需要进行研究，为自然资源调查提供指导。因此，建议根据目前的土地利用情况，对种植面积和森林和草地覆盖进行详细调查；二调研究了土壤覆盖度的分类标准，明确收集内容，为建立三调数据库提供全面准确的数据支持。