农业水价综合改革的实践与思考

刘国军，章 杰

（1.水利部农村水利水电司，100053，北京；2.长江科学院农业水利研究所，430010，武汉）

农业是用水大户，推进农业节水意义重大，发挥价格杠杆作用对推进农业节水有较大促进作用。党中央、国务院高度重视农业水价综合改革，2014年以来，连续8年的中央1号文件都对农业水价综合改革进行了部署，各地各部门全力推进，以大中型灌区节水改造等项目为重点，积极推进农业水价综合改革，实现了从局部试点示范到面上整体推进，从单一环节突破到全链条深化，我国农业水价综合改革取得重要进展。截至2020年年底，全国累计实施农业水价综合改革的面积约4.3亿亩 （1亩＝1/15 hm2，下同），北京、上海、江苏、浙江4省（直辖市）已完成改革任务。

一、农业水价综合改革的实践

2014年，国家发展改革委、财政部、水利部、农业部《关于印发深化农业水价综合改革试点方案的通知》要求在全国27个省份的80个县，采取管理创新、价格调整、财政奖补、工程配套等六大综合措施，深入探索改革路径。在试点基础上，2016年，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》（以下简称 《意见》），部署在全国范围内全面推进农业水价综合改革，用10年左右时间建立“四个机制”、实现“两个目标”，即建立农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制“四个机制”，实现农业节水和农田水利工程设施良性运行“两个目标”。水利部、国家发展改革委、财政部、农业农村部密切配合、分工协作，指导和支持各地大力推进改革。地方各级政府积极落实主体责任，改革成效持续显现。

1.进一步夯实改革基础

健全的工程体系和用水计量设施是推进改革的基础，是农业水价综合改革的“硬条件”。各地以大中型灌区节水改造等项目为重点，大力完善灌区骨干灌排工程体系，截至2020年年底，规划内大型灌区、重点中型灌区节水改造任务目标如期实现，大型灌区和中型灌区农田灌溉水有效利用系数分别提高到0.513、0.529，大中型灌区灌水周期与改造前相比平均缩短3~5天。2020年，全国新建、改建灌溉用水计量设施12.6万处，大型灌区和重点中型灌区渠首基本实现供水计量，已实施改革的区域按照管理需要配备了计量设施。部分地区探索形成一批以电折水、以油折水、计时折水等经济实用、群众普遍接受的计量方法，显著降低了管理成本。

2.不断完善农业水价形成机制

各地有序推进农业水价核定和调整工作，水价形成机制逐步建立。水利部积极推进大中型灌区供水成本核算，大型灌区和重点中型灌区已完成供水成本核算，为农业水价调整奠定了基础。在各级发展改革等部门的推动下，已有300多处大型灌区完成供水定价成本监审，其中240多处完成水价调整；970多处重点中型灌区完成供水定价成本监审，其中900多处完成水价调整。政府定价农田水利工程的执行水价与运行维护成本差距逐步缩小，部分已完成改革的区域水费收入加精准补贴后基本达到运行维护成本。部分地区通过改革减少了层层加价环节，提高了用水管理水平，减少了农民用水费用支出。

3.持续强化农业用水管理

加强农业用水管理是推进改革的重要保障。各地基本建立了总量控制、定额管理的农业用水管理制度。结合大中型灌区项目建设推进灌区取水许可管理，基本完成大型灌区取水许可工作，1 600多处重点中型灌区申领取水许可。完善国家层面用水定额体系，发布水稻、小麦等8种主要农作物用水定额。省级灌溉用水定额定期进行了修订。结合全国取用水管理专项整治，核查农村地区取水工程现状，依法规范农业取用水行为，严格取用水总量控制和定额管理。宁夏完成引黄灌区农业用水确权，覆盖了所有干渠直开口。

4.逐步建立农业用水精准补贴和节水奖励机制

精准补贴是推进水价改革的重点，也是工作难点。中央财政4年安排水利发展资金60亿元，支持农业水价综合改革。各地充分发挥财政资金导向作用，多方筹措资金，制定补贴奖励办法，农业用水精准补贴和节水奖励机制正在逐步建立。2020年陕西省级财政持续落实大型灌区末级渠系费用、高扬程抽水电费补贴以及维修养护资金2.1亿元。

二、当前制约农业水价综合改革的主要因素

总体来看，目前完成改革的主要是工程基础条件好、经济实力强的地区，剩下的都是难啃的“硬骨头”。随着改革深入，面临的难度会更大、矛盾会更多。

1.补齐工程短板难

由于早期建设标准低、运行时间久、历史欠账多，大中型灌区骨干工程不足与老化失修问题并存。大型灌区有超过60%的渠道没有系统改造。中型灌区仅解决了一些“卡脖子”问题和险工险段，工程整体保障水平还比较低，灌溉渠道的完好率仅40%左右。由于投入不足，部分小型农田水利工程超期服役，不能得到及时维修改造。部分地区灌区骨干工程与田间小型水利设施衔接不畅，存在“中梗阻”问题。未实施改革的一般中型灌区骨干工程和末级渠系产权分界点计量设施的安装率不足30%，无法满足计量收费的要求。

2.水价调整到位难

按照总体上不增加农民负担的基本原则，地方财政需要对提价部分进行精准补贴，因此地方政府对调整水价的积极性不高。目前，仅55%的大型灌区、44%的重点中型灌区、20%的一般中型灌区调整了水价，大部分已调整水价的地区也没有将水价一步提高到运行维护成本水平。大中型灌区农业灌溉执行水价不足运行成本水价的一半，农业水费计收率不足70%。通过对完成节水改造的260处大型灌区的分析，灌区节水改造节约的农业用水给提高水价腾出的空间有限。

3.奖补资金缺口大

奖补资金是否落实是改革成败的关键。在现行水价下，要保障工程正常运行，需精准补贴资金约200亿~300亿元，但目前大部分地区精准补贴主要依靠中央和省级财政资金补助。农业水价综合改革的重点区域位于经济基础相对薄弱的农业县域，县级财政无法保障持续的奖补资金投入。即使完成改革的地方仍需财政资金持续投入，随着改革的进一步深入，财政奖补资金的缺口将会越来越大，改革推进的难度也会越来越大。

4.改革进展不平衡

省际和省内均存在改革不平衡的问题，北京、上海、江苏、浙江4省（直辖市）已完成改革任务，天津、陕西等8省（直辖市）的改革进度超过50%，但个别省份改革进度较为滞后，部分耕地零散分布的地区改革推进难度大。此外，机构改革后，个别地区关于改革的部门职责界定不清晰，部门协作不顺畅，改革推进缓慢。

三、“十四五”推进农业水价综合改革的思考

按照《意见》要求，2025年全国基本实现农业水价改革目标。2021年是“十四五”开局之年，各地既要按照中央部署进一步梳理目标任务，又要坚持目标导向和问题导向，因地制宜分类确定改革的重点任务，切忌简单复制、照抄照搬。“十四五”时期应重点抓好以下几项工作。

1.细化“十四五”改革任务

各地应对“十三五”改革任务完成情况进行全面总结，查找短板弱项。未完成改革任务的省份应确定今后5年每年的改革任务，将改革面积分解到年度、落实到区域，有针对性地补齐短板，建立健全“四项机制”，确保改革任务按期完成。已基本完成改革任务的省份，应推动“四项机制”的落地生根，保持精准补贴和节水奖励政策的基本稳定，让这种机制持续一段时间，巩固改革成果。

2.以项目建设为抓手推进改革

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确“推进大中型灌区节水改造和精细化管理，建设节水灌溉骨干工程，同步推进水价综合改革”“实施高标准农田建设工程，建成10.75亿亩集中连片高标准农田”。要以大中型灌区续建配套与现代化改造、高标准农田以及高效节水灌溉项目建设为抓手，健全输配水工程体系，完善渠首、工程产权分界点的计量设施。把改革要求贯穿于项目建设方案编制、工程建设、项目管理和验收的全过程，确保先建机制后建工程，项目完成的同时，改革目标基本实现。

3.要在落实水价和奖补机制上下功夫

推动水价机制和奖补机制落地是个长期过程，需要各个环节协同发力。全国大型灌区和重点中型灌区已基本完成了成本核算，各地发展改革部门正在有序推进政府定价的农田水利工程成本监审工作，预计2023年年底前可基本完成。各地应把握好总体不增加农民负担的原则，在成本监审的基础上，统筹好用水量减少、增产增收等对农业生产成本的影响，稳步调整水价。对水价调整后仍不能满足运行要求的，要积极争取财政资金补助，补齐缺口。同时，要深入推进灌区管理体制改革，全额落实灌区公益性人员经费和公益性工程维修养护经费。

4.因地制宜确定改革验收标准

因地制宜是确保改革符合实际、取得实效的关键。我国幅员辽阔，气候地理条件、种植结构方式存在很大差异，如南北方水资源条件不同，地表水灌区和井灌区工程计量要求不同，水价占大田作物与经济作物收益的比例不同等等。“十四五”期间，各地将有序开展已改革面积的验收，验收标准是对改革目标的细化，应对不同区域或工程类型分类制定标准。比如小型灌区多为群管工程，一般不属于政府定价范围，这类工程的改革重点在建立和落实工程运行维护机制上，而大中型灌区骨干工程的改革重点在完善工程体系、加强用水管理的基础上，要向价格机制倾斜。

5.形成推进改革的合力

农业水价综合改革涉及发展改革、财政、水利、农业农村多个部门，应该牢固树立“一盘棋”思想，加强协同配合，综合施策。水利部门应该在履行好自身职责的同时，当好政府参谋和助手，充分发挥专业优势，在田间计量设施建设、末级渠系改造与骨干灌排工程衔接方面，积极与农业农村部门做好对接，配合发展改革部门推动调整农业水价，积极协调财政部门落实奖补资金，保障改革沿着正确的轨道前进。■