构建土地规划实施保障措施的探讨

江黔勇

南京众诚规划设计咨询有限公司 江苏 南京 210000

在土地规划中土地保障措施的构建十分重要，它直接决定了规划实施的成败，基于此，笔者对如何提升土地规划实施保障措施进行研究，首先阐述了构建土地规划实施保障的必要性，其次对其具体的影响因素进行分析，最后，提出对构建土地规划实施保障措施的策略，对于提升土地资源保护水平具有深远意义。

一、构建土地规划实施保障措施的必要性

土地规划是依据现有自然资源、技术资源、人力资源的分布和配置状况，使土地得到充分、有效的利用的一种手段，是对土地合理使用所作出的中长期安排。优秀的土地规划可以有效促进地方经济社会健康、协调发展，而构建土地规划保障措施可以进一步推进土地规划方案的落实，而同时土地规划保障体系还可以对基层进行监督，避免出现基层土地规划部门例行公事，监督懒散的现象[1]。进而促进基层工作人员将重心投入到工作中，通过多年的研究发现基层土地规划部门中出现的问题，还可以通过构建土地规划保障措施进行解决。另外，在原来的土地规划体系中对于项目的规划较为分散，缺乏整体性，这时我们就可以通过已经构建好的保障措施对各地区的建设进行约束、限制，进而达成该区域的统一性与协调性。方便管理部门进行监督管理，也有助于统筹兼顾地区的土地规划和现状特点，从而有效保证土地资源的利用能满足地区国民经济各部门绿色、健康、协调、可持续发展。

二、土地利用规划实施保障基本原则

规划实施保障的基本原则主要有：整体性、动态性、科学性三个原则。三个原则彼此影响又相互联系，确保了该项工作具有的系统性和严谨性。用这样的措施来构建具体的土地资源开发以及保障体系，以期能够帮助地方在土地资源利用上有所突破。

（一）整体性原则

土地利用规划实施保障体系当中有诸多组成成分，这些成分彼此影响却又形成一体。为了确保土地获得最佳利用，必须要建立明确的层级关系，让小目标隶属于大目标，发挥大目标的指引性。故此，积极贯彻各层级规划很重要。

（二）动态性原则

该原则指的是将该系统看做一个不断发展的事务，需要结合实际情况调整具体内容，要确保其结构最优化，程序最简洁，还能保证该体系保持稳定状态，让融入的新功能对土地信息展开动态观测。

（三）科学性原则

指的是该项工作必须要符合当前的法律要求、行政规范，要符合社会经济发展规律，能够在技术层面不断提升水平，这样才能顺势而上做好土地规划工作。

二、构建土地规划实施保障措施的影响因素

（一）内部原因

这主要是由于规划本身、技术、人员等原因。身在新理论、新方法、新技术层出不穷和日新月异的新时代，在前一轮土地利用规划的编制过程中存在一些局限性，例如前瞻性，动态性，科学性和可操作性，使得规划在实施一段时间后继续实施比较困难。

1.规划前瞻性和动态性不足

在实际工作中有很多不确定因素，这些因素属于不完整信息，属于灰色区域。土地开发必须匹配动态决策系统，以保证规划的科学性、动态性。而现阶段正处在社会转型期，人和自然、人与土地的矛盾在激化，有很多新问题产生，这要求我们土地规划必须要有前瞻性，然而目前来看前瞻性并不充分，例如土地规划缺乏风险预测，工作评价缺乏动态性，而且快速审查机制不完善。

2.规划缺乏科学性与操作性

以前的土地规划存在一些问题，例如资料的缺失导致统计口径不一致，基准数据不正确，专门研究不足，区域发展潜力研判不准，缺乏科学的指标分解等，使得规划的灵活性不足和可操作性较差，从而导致经济快速发展地区的土地新增建设用地指标分配过少，而经济发展缓慢地区的新增建设用地指标分配较高，土地利用不合理[2]。

（二）外部原因

在国土空间规划体系建立的背景下，直接资源控制薄弱而间接资源缺乏控制是造成土地规划困难的主要原因。

1.土地利用规划实施直接手段束控无力

土地利用的直接资源控制就是对土地如何利用进行控制，这是最原始的手段，我国主要是通过新增建设用地控制来具体约束土地利用。

土地利用规划，主要是政府为了规避“市场失灵”，同时为了提升土地利用效率而形成的政府干预手段。其由两部分组成：其一，地方规划；其二，个人、企业法人或者其他组织土地使用规划。前者是主导。在实际工作中土地利用规划的实施表明在政府的指导和监督下，法人和自然人才能够按照规划进行开发和利用土地。

地方政府和中央政府存在博弈关系。当前，我国土地利用规划是从中央到地方的编制体制，主要考虑到了整体的利益，较少考虑地方诉求，特别是安排建设用地和耕地的指令[3]。新增建设用地的扩大既有利于当地经济发展，又易于实现，但是现行的税收共享制度让地方政府在土地规划过程里能够获得较大的税收盈余，一旦这些税收盈余被中央政府影响时，就会迫使地方政府采用一些措施来维护自己的利益。而且会利用手中规划权利来寻求地方发展。目前，尚无明确的侵权法律责任在土地规划中看到，并且很少有可用的法律条文来对地方政府权力进行控制，故此会存在土地规划受长官意愿影响的情况，导致规划跟紧项目的问题经常发生。

关于土地利用的微观主体来说，目前对国土空间规划实施的监督缺乏有效的法律和法规。在现阶段，对建设用地的批准需要很多材料，涉及复杂的过程和需要花很多的时间。审批程序完成的建设项目需要加盖50枚以上的公章，至少需要1-2年才能完成，但是在目前对土地规划实施的监督中，缺乏有关管理和管理的法律法规。

2.间接手段于土地利用规划实施中作用薄弱

一般来说，指示性手段是政府土地利用规划常用的间接手段。具体来说是指政府根据指导目标，采取综合措施指导下级政府、个人、法人和其他组织自发实施土地利用、土地规划。除了直接的行政干预外，它还包括一些政策和措施，例如经济和舆论。

现阶段关于土地利用的问题扎堆，比如外部环境影响、垄断加剧、信息孤岛等都十分普遍。故此土地市场对土地资源难以发挥优化作用，因此我国政府才有了具体土地管理机制，来消除“市场失灵”带来的影响。不过政府必须要明白一点，只有市场不能解决某个问题时，政府才能通过行政干预来解决。经济制度与土地规划的实施有关，我们用解决手段来解决问题。由政府主导，显示出过多的行政程序和人为干预，轻视了市场在经济发展中的作用。另外，当前的土地定价和税收政策很难在土地管理的合理规划中发挥预期作用。

三、构建土地规划实施保障措施策略

（一）保障规划实施的法律措施

土地利用总体规划保障措施里，法律措施具体为：中央有关单位、地方有关单位。这其中中央有关单位具有立法权、监督权，并且可以对地方有关单位发布相应的规范、规定。

1.制定总体规划实施条例

以最近的土地利用总体规划为依据，地方土地管理政策的环境有必要让人性化管理和法治管理结合，如此可构建良性的政策氛围，让有关规划保障措施及时生效。具体操作中，政府可指定专门负责规划落实的部门，形成具体的管理方案以及监察程序，建立风险预控，能够对不遵守总体规划的组织和个人予以严肃处理。

2.加强规划实施管理的执法检查

地方政府必须要设立专门监察机构来负责土地执法，而政府主要负责对该部门的监察和指导，保证该部门积极执法、严格执法，能够对目前违规用地行为形成打压，例如非法交易、非法占地等行为，以保证国有资产的安全。

（二）保障规划实施的行政管理措施

1.修改土地利用年度计划指标设立与管理方办法

有必要实现土地年度计划编制工作的精细化，对编制方法、编制依据进行推敲，要确保有关资源得到优化，从而提升土地资源利用效率。

2.建立土地利用规划许可制度

对土地许可制度进行探究，需要依据土地利用总体规划来对各地土地展开排查，要明确每一块土地使用途径，让土地用途管理变得更加高效。

（三）保障规划实施的经济调控措施

1.完善土地税费调控机制

第一，征收规划调整费用。可设立试验点地区，当某地频繁地调整土地规划政策时，需要加收一定额度的规划调整费，之后慢慢地形成固定制度。第二，为了保证土地被利用，对空地闲置情况予以治理，要加收空地税，这样可以避免土地浪费。空地税税额一般要高出地价税数倍，这样才能让投资者不敢空置土地。

2.设立土地发展权

该权利指的是根据土地目前利用状态形成再开发。土地发展权是土地利用规划当中的非常重要的组成，其对土地利用效率能够积极进行反馈，让土地管理透明化，实现土地规划公正化。

（四）保障规划实施的社会监督措施

1.建立公众参与制度

在土地规划当中群众一直都被边缘化，在现代社会背景下则需要重视群众，要让其参与进来。其中可以吸收各行业以及学科专家意见，结合群众为代表的普通公众的意见来形成具体的土地管理制度。

2.建立规划信息公开查询制度

必须要实现规划信息透明化，需要面对大众开通信息查询平台，让公众随时可查信息，尤其是涉及到拆迁款的项目必须积极发布。通过查询平台也可以获得群众意见，接受询问，这样可以确保查询制度更加立体。

（五）保障规划实施的科技管理措施

就目前而言，一些地方的土地规划实施管理队伍和实际工作成效没有达到预期设想，主要是缺乏专业的人才。在土地管理当中，必须要重视人才，需要对现有人才展开培养，同时吸收新的人才，这样可以保证土地管理队伍梯队建设，让土地管理工作持续开展。

结语

总而言之，构建土地规划实施保障措施有利于土地利用规划的实施，在构建土地规划实施保障措施时可以从加强土地规划科学技术研究；提高土地利用控制能力；创新规划实施引导机制等三个方面来进行，确保土地利用规划能够有效的展开。