上海市水土保持工作实践与探索

刘晓涛

（上海市水务局，200050，上海）

水土保持是国土整治、江河治理的根本，是水资源利用和保护的源头，是必须长期坚持的一项基本国策。上海市高度重视水土保持工作，始终将其作为加强生态文明建设的重要内容、改善人居环境的重要措施、保障城市安全的重要方面。“十三五”以来，上海市以习近平生态文明思想为指导，落实“十六字”治水思路，坚持强化顶层设计、加强日常监管和综合治理“三管齐下”，水土流失状况得到有力控制，水环境水生态获得显著改善，水土保持事业取得良好发展。

一、上海市水土流失特点

上海位于长江流域和太湖流域最下游，属于平原感潮河网地区，水土流失往往会带来河道岸线淘蚀崩塌、河床淤积、排水管网淤塞、土壤肥力下降以及河道底泥污染、大气粉尘污染等突出环境问题，严重威胁防汛安全、破坏河湖生态、影响农业产量、危害公众健康。

上海市水土流失呈现三方面特点：一是人为性强。全市生产建设项目多、开发强度大，工程期内极易破坏原有地形、地貌和植被，导致区域水土保持功能降低、发生水土流失。近年来全市每年河道疏浚土方量约2 000万m3、通沟污泥约20万t、渣土总出土量上亿吨。二是隐蔽性强。由于城区河道护岸普遍硬质化，地表径流被各类建筑物阻挡分割，水土流失难以看到直接的侵蚀过程。同时施工项目监管执法体系不完善，流失的水土就近进入市政排水系统或河网水系时有发生。三是局部性强。水土流失主要集中发生在土建项目、河道冲刷淘蚀等相关区域。一些通航河道受船行波影响部分岸段冲刷坍塌，支河口淤积严重。

二、上海市水土保持工作实践

1.完善水保法规规划体系

为提升科学性、增强针对性，上海市在开展全市水土流失调查及水土流失重点防治区划分研究基础上，依据水土保持法和全国水土保持规划（2015—2030年），“十三五”期间制定完善了上海版本的“一规划一办法一方案”，成为全市开展水土保持工作的路线图。

（1）出台水土保持中长期规划

2017年，上海市政府批复《上海市水土保持规划（2015—2030年）》，确定了全市水土保持工作目标，明确了总体布局、综合治理方案、监督管理体系以及“十三五”重点工作。全市共有水土流失易发区5 710 km2，按用地性质分为重点保护区域和集中式开发建设区域，为科学开展水土流失综合治理和人为水土流失防治提供了有力支撑。同时，制定水土保持“十三五”规划，成果首次纳入全市水务综合规划。

（2）修订水土保持管理办法

2017年以部门规章形式印发《上海市水土保持管理办法》，2020年进行修订。《办法》进一步规范了市区两级水行政主管部门以及相关行业的工作职责，明确了水土保持重要制度，对目标责任考核和水土保持方案编制、监测、验收工作提出了总体要求，为具体开展水土保持工作提供了行政依据。

（3）印发水土保持监测方案

2017年，制定《上海市水土保持监测实施方案 （2017—2020年）》和《上海市水土保持信息化工作实施计划（2017—2018年）》，明确了上海市水土保持监测和信息化的总体思路，确定了水土流失动态监测、监测站点监测、生产建设项目水土保持监管性监测、水土流失突发事件应急监测、水土保持信息化监管等任务和实施方案。

2.强化人为水土流失监管

针对水土流失存在人为性强、隐蔽性强、局部性强的特点，上海市将管理重点放在生产建设项目造成的人为水土流失上，紧盯土方施工“取、用、存、弃”四个环节，整治“乱挖、乱填、乱堆、乱弃”四种施工乱象，规范弃土（石、渣）管理，减少因径流冲刷排入河道、管道的泥浆、渣土和建筑垃圾，降低对周边水系、排水管网的不良影响，行政审批数量从2018年以前每年不到10件增加至2020年的1 264件，人为水土流失得到有力控制。具体可概括为落实“四个强化”。

（1）强化工作基础

完善工作制度，在落实水利部“1+N”工作制度的基础上，修订《上海市水土保持管理办法》，进一步规范水土保持监督管理，落实水土保持设施“三同时”制度。加强队伍建设，明确行政审批、日常管理、监督执法部门，落实专职工作人员，2020年全市现场监管累计出动2 000多人次。落实经费保障，安排水土保持监督检查技术服务、审批技术评审、卫星遥感解译等专项经费，保障工作顺利开展。加强责任落实，将水土保持工作纳入每年市政府对区政府的目标考核，要求各区政府及水土保持主管部门认真履行水保监管职责。

（2）强化督导督查

印发《上海市2020年度水土保持监督检查工作计划》，通过日常检查、专项督查、第三方技术服务单位专业检查等相结合的方式，重点督查各区水保方案审批、监督检查、验收管理等工作履职情况。2020年对发现的70多个问题形成“一区一单”，下发至各区，要求限时整改。对整改工作滞后的区和相关责任单位开展约谈，督促整改工作全部完成。

（3）强化监督执法

通过“天上看、地上查、网上管”立体化监管，强化预防、发现、检查、整改、处罚等环节管理。

预防环节重点强调关口前移，在项目规划和设计阶段，审批部门向建设单位提出水保工作相关要求并提供咨询服务。

发现环节重点突出全域覆盖，在水利部遥感监管基础上，加密遥感监管频次，覆盖全市范围内生产建设项目。两年来，共下发4个批次共4 000余个疑似违法违规图斑。

检查环节按照“市级部门对本级审批项目实现100%现场监管、对区级审批项目现场监管抽查比例不低于10%；区级部门对区级审批项目逐步实现100%现场监管”执行。

整改环节重点落实属地责任，各区对图斑进行现场复核、认定、查处和督促整改。2019年违法违规项目整改完成率达100%，2020年整改完成率达98%以上。

处罚环节重点坚持依法从严，对全市113起未按要求编制水土保持方案的行为进行立案，对37起案件依法进行查处，加大对水土保持违法行为的威慑力度。

（4）强化宣传培训

通过云课堂、微信公众号、门户网站等载体开展多种形式的宣传，从领导到基层、从行业到社会水土保持意识显著增强。特别是通过以案说法，达到“查处一个、教育一批、推动一片”的效果。围绕“深化‘放管服’改革，全面加强水土保持监管”的主题，分批次、分时段开展法律法规和生产建设项目监督、监测等工作内容的培训，推动相关从业人员适应新时代水土保持监管工作要求，2020年累计培训28场1 000多人次。

同时，结合“放管服”改革，深入推进审批制度改革，坚持管理与服务并重，水土保持方案报告书执行“双五”标准、报告表实行承诺制管理。在各类开发区、工业园区或其他特定区域积极推行水土保持区域评估，对已实施区域评估范围内的项目实行备案制管理，进一步减少审批数量、减轻企业负担。大力推进政务服务“一网通办”，2020年134个项目实现“不见面评审”，25个项目实现“无人干预自动办理”，进一步简化审批环节、压缩审批时限，为企业提供便捷的服务和优质的营商环境。

3.统筹水土流失综合治理

立足上海中小河湖数量多、污染重的特点，结合全面推行河长制湖长制和打好碧水保卫战，大力推进1.8万条中小河道综合整治，在全市河湖水质实现“两年消黑、三年除劣”目标的同时，自然水土流失也显著降低。期间，累计完成202 km中小河道边坡修整和岸坡绿化、290 km河道护岸新建、1.4万km河 道 轮 疏、11.8万 亩（1亩=1/15 hm2，下同）农田林网和河道防护林建设，“一坡一面”水土流失得到有效控制，打造了以金山区水库村水系、青浦区莲湖村水系为代表的一批水土保持先进典型。

同时，编制《上海市生态清洁小流域建设总体方案》《上海市生态清洁小流域建设规划与实施方案编制技术指南》等，开展生态清洁小流域试点，谋划布局未来15年水土保持和水环境治理工作。具体可概括为“四个一”。

（1）编制一个治理规划

谋划总体布局。上海属平原河网地区，自然流域边界不明显。从充分发挥河长制湖长制平台作用的角度考虑，上海市小流域划分主要以镇域行政区划为基础，全市共划分为151个小流域；小流域内设置治理单元，中心城区以骨干水系为治理单元、郊区以村落水系为治理单元，全市共划分1 574个治理单元。

划分建设类型。根据上海市区域主要功能定位的需求，将全市生态清洁小流域分为四类：以涵养水源、水源地周边河道水质保护为重点的水源保护型；以大力发展绿色产业为重点的绿色发展型；以水环境改善与水景观建设为重点的都市宜居型；以保护原生态、水环境提升与乡村振兴为重点的美丽乡村型。

明确建设任务。包含以岸线治理与保护、水系生态治理为重点的河湖治理；以重要水源保护区和自然保护区水土保持、河湖水系水土保持为重点的水土流失综合治理；以城市、农村面源污染防治为重点的污染治理；以生态廊道、农田林网、“四旁林”为重点的生态修复；以农村生活污水、垃圾治理为重点的人居环境改善等共五方面11项任务。

（2）研究一套指标体系

生态清洁小流域评价指标是规划、建设和管理的重要指引和依据。上海市在学习水利部行业技术导则的基础上，借鉴国内省市的先进做法，制定了一套生态清洁小流域建设的指标体系，根据小流域类型制定相应的指标值。评价指标包括水质评价、水土流失治理、污染控制和治理、水系治理等四大类11项评价指标。指标设置立足上海特点，增加了河湖面积达标率、河湖水系生态防护比例2个指标，并按照水源保护型等四类不同区域设置差异化指标值。

（3）制定一项工作方案

坚持系统治理思维。按照集中连片、区域推进的原则，统筹水系综合整治、水土流失治理、河湖生态修复、面源污染防治和农村人居环境改善，实现水土流失治理、水环境治理和水生态治理三位一体，全面提升水土保持治理水平，巩固提升水环境质量，进一步修复河湖生态、打造幸福河湖，着力实现“三个转变”，即治理目标从水环境改善转变为水生态系统修复，治理方式从单条河段整治转变为集中连片治理，治理内容从以污染源治理为主转变为生态综合治理。

绘制一幅蓝图。明确河湖通畅、生态健康、清洁美丽、人水和谐的建设愿景。河湖通畅，即河湖联通、河水流通、河岸贯通，让洪涝之水有出路保障河湖安澜，让爱水之人能亲水体现人水共生；生态健康，即河湖水质良好、生态水位可控、水土平衡稳定、生物丰富多样，让河湖生态系统恢复良性循环状态；清洁美丽，即水清、岸洁、景美、怡人；人水和谐，即将持久水安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化等的美好愿景作为建设幸福河的题中之意。

设置分期目标。到2022年，结合农村人居环境优化工程，先期建成15个示范点，面积约100 km2，总结经验后深入推进；到2025年，建设涵盖五大新城、45个街镇和中心城区的“50+X”个生态清洁小流域，面积约3200km2，占全市总面积超过50%；到2035年，建成覆盖全市的151个生态清洁小流域，为上海建设“生态之城”和社会主义现代化国际大都市作贡献。

充分依托河长制湖长制，把生态清洁小流域纳入河长制重点工作，由市河长办统筹推进、各成员单位协作配合，结合落实乡村振兴战略以及农村人居环境优化工程同步实施。各区作为责任主体抓好组织实施。

（4）建设一批先行试点

2020年，上海市9个村完成生态清洁小流域示范点创建，为系统科学谋划全市面上建设工作提供了有益借鉴。比如，金山区漕泾镇水库村经过生态清洁小流域治理，河湖水质总体稳定在Ⅲ类以上，实现了“一河清水、两岸绿色、田景交融、人水和谐”的目标。同时，坚持“绿水青山就是金山银山”，群众收入实现稳步增长，近年来先后获得市级“我最喜爱的乡村”“美丽乡村示范村”，“全国美丽休闲乡村”以及“一村一品”示范村等荣誉称号。梳理水库村创建经验，可概括为“三高”。

规划引领，高标准推动。树立山水林田湖草沙是生命共同体的系统思维，以编制漕泾镇郊野单元（村庄）规划为统领，整合土地整治、河道整治、生活污水治理、“四好农村路”建设、村庄改造等多方专业设计力量，共同绘好乡村振兴“一张图”，实现多规融合，科学布局用地。在小流域规划方案设计中，融入地方特色，统筹水网、绿网、路网、管网建设，大力推广林下经济，着力打造留得住青山绿水、记得住悠悠乡愁的新江南田园。

生态优先，高水平治理。大力推进生态治理，以恢复以水雉为主要目标物种的生物栖息地为目标，建成林水复合湿地106亩，林、灌、草等植被覆盖面积达到314亩，目前正推进100亩水雉湿地保育区建设。村域内分别建成生态栖息、林水复合、农水复合3处湿地及70多个独岛或半岛，呈现“河中有岛，岛中有湖”的景象。

将水库中心河、万担港、长堰中心河等河道岸线改造为生态护岸，实施岸坡绿化，提高河道的水土流失防护能力和生态质量。河道断面形式充分考虑生态性、景观性，结构顶高程在常水位以下，通过堤顶、斜坡、湿生、挺水、沉水等上、中、下的植物搭配，建设自然风貌的生态河道，同时兼顾疏拓河道断面，提升防冲、防汛除涝功能。水位变动较大的区域选择种植挺水植物，为减少水流对土壤的冲刷和侵蚀作用，物种选择上优先考虑根系发达的植物。

产业融合，高质量发展。以水为核 心 元 素，采 用 “G5”建 设 理 念（Government、Group、Green、Garden、Gold），构建政府主导、协同合作、生态优先、景观优美、生活富裕的建设模式，统筹生产生活生态。优化空间布局，按照“水+园”“水+岛”“水+田”的主题，把村庄分为3个功能片区，区块之间用水上游线串联。北部片区以品牌农产品种植功能为主，结合田园风光，选择性保留原有村落格局，着力打造“溪渠田园”。中部片区以生活休闲功能为主，围绕特色旅游，着力打造“滩漾百岛”。南部片区以原生文化滋养为主，通过改造闲置厂房建设“共享办公+度假”的空间群和文化展馆，着力打造“荷塘聚落”。打造临河景观，进一步彰显“水在村中、村在园中、人在画中”的水乡特色韵味。

三、小 结

水土保持功在当代，利在千秋。“十四五”时期，上海市将深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，认真落实水利部“三对标、一规划”工作要求，不断提升人为水土流失监管效能，加快建成一批生态清洁小流域，持续完善水土保持监测评价体系，积极打造造福人民的幸福河，努力把生态绿色打造为上海城市软实力的重要标识。■