山东省小型水库运行管理对策研究

刘志峰，盛 雷

（山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，250100，济南）

山东省小型水库面广量大，截至2019年年底，全省共注册登记小型水库5 897座，约占全国小型水库数量的7%，在全国各省（自治区、直辖市）中排名第4，总库容38.1亿m3，兴利库容21.6亿m3。小型水库不仅是农业灌溉、人畜用水和农村经济社会发展的重要基础设施,还在城镇供水、森林防火、生态环境建设以及旅游资源开发等方面发挥着重要支撑作用。

一、山东省小型水库运行管理现状及典型经验做法

1.运行管理现状

山东省小型水库大部分建于20世纪六七十年代，多属于边勘测、边设计、边施工的“三边”工程，工程质量差，病险隐患多，一直是全省水利工程管理的难点，也是山东省防汛保安的重大隐患。自2008年以来，先后对5 605座小型病险水库实施除险加固,其中3 711座列入国家计划，累计投资55.89亿元，水库工程状况有了明显改观，目前仍有307座病险水库限制运行。

山东省小型水库管理主体多元化，97%以上隶属于乡镇或村集体直接管理。全省县级水行政主管部门直管水库85座，县级国有企业、民营企业和其他行业管理水库82座，乡镇管理水库1 760座，村集体管理水库3 970座。目前，全省各地因地制宜，探索形成了县乡水利部门维修养护、管理员日常管理和物业化管理相结合、大中型水库“以大代小”、区域化流域化集中管理等多种小型水库管护模式。上述模式做到了与地方实际相结合，取得了一定管护成效。

2.运行管理典型经验做法

（1）全面推行小型水库管理体制改革

2014年，山东省进行了小型水库管理体制改革，按照以点带面、全面推开原则，在全省有山丘区小型水库的市选取了12个县率先开展改革工作，2016—2018年逐步逐年扩大试点县，2019年在全省全面推开。此次改革重点包括了四个方面：一是明晰工程产权和管护范围；二是建立权责明确、职能清晰的小型水库安全管理责任体系；三是建立管护新模式，落实各项管护措施；四是实行财政奖补，落实管护经费。目前全省小型水库安全管理责任人均已落实到位，72个县(市、区)完成了小型水库管理体制改革，12个县（市）获得“山东省小型水库管理标准化县”称号，小型水库安全管理工作不断推进。

（2）将水库纳入湖长制实施范围

2018年，山东省出台了《山东省在湖泊实施湖长制工作方案》，将水库一并纳入湖长制实施范围。目前，山东省已在每座小型水库设立了湖长，湖长主要由乡镇政府负责人担任，具体负责组织领导相应水库的管理和保护工作。通过湖长制的实施，小型水库管护责任得到具体落实。

（3）建立健全地方性法规体系

1994年，山东省颁布了《山东省实施〈水库大坝安全管理条例〉办法》，对大坝建设、大坝管理等进行了系统规定。2011年，颁布了《山东省小型水库管理办法》，对小型水库建设、运行管理、防汛安全、工程维护、开发经营及其监督管理等进行了明确规定，这是全国第一部专门关于小型水库管理的地方性法规。各地也相继出台了政府文件，全省小型水库管理法规体系逐步建立。

（4）以暗访工作促管护提升

山东省组织开展了小型水库安全运行暗访调研工作。2018年暗访调研了661座小型水库，2019年继续开展暗访调研工作，派出暗访调研组64个、暗访调研人员149人，检查水库478座，全面查找了小型水库安全运行薄弱环节，及时消除了风险隐患。

二、山东省小型水库运行管理存在的主要问题

1.水库管理设施建设存在明显短板

山东省小型水库工程建设先天不足，后期除险加固受资金限制，建设标准低，加固不彻底，管理设施缺项。加之日常维修养护投入不足，缺乏有效管理，设备老化、水毁问题多，工程面貌较差。据统计，目前约40%的小型水库没有管理用房，50%的水库缺少雨水情监测系统，60%的水库未完成划界工作，大部分水库缺乏安全监测设施，部分水库防汛道路不通。这些问题严重影响了工程安全度汛，不符合水利部《小型水库安全运行监督检查办法》中确定的管理标准。

2.水库管理体制和运行机制有待完善

部分改革起步较晚的县 （市、区），小型水库管理体制与运行机制还不顺畅。在管理机构方面，绝大部分乡镇或村集体管理的水库都没有专门的管理单位，主要依托乡镇水利站实施管理和业务指导，人员力量较为薄弱。加之本轮机构改革中，多数乡镇水利站被撤销合并，缺乏专业管理人员，基层水利服务管理“最后一公里”问题变得较为突出，工程管理存在滑坡倒退隐患。在管护责任主体定位方面，个别乡镇政府存在重视程度不够的现象，管理主体定位失误，县级监管部门变成了管理责任主体，工作开展比较被动。在工作组织协调方面，部门间沟通不畅，条块分割明显，工作合力尚未形成，甚至部分地区最基本的管理用房因自然资源、住建等部门的相关规定限制而不能建设。

3.管护经费投入严重不足

山东省小型水库公益属性很强，自身并没有造血能力，运行管护主要依靠财政投入。2018年，省级财政投入3 200万元用于小型水库运行管护，加上市、县配套资金，大部分达到每座小（1）型水库3万元、小（2）型水库1.5万元的管护标准，初步解决了有人兼职管护和工程简单维护的最低需求，但与工程维修养护和保障安全运行的需要相比尚有很大缺口。特别是涉农资金整合后，中央、省、市财政小型水库管护补助资金全部由县（市、区）整合使用，从调研情况看，个别市和部分县（市、区）小型水库运行管护资金保障不到位，甚至有地方小型水库管护补助经费至今未落实。

4.管理能力建设有待增强

全省大部分水库一线管护人员业务能力还有待进一步加强，对水库基本情况、要素特征、应知应会的基本管护常识等方面把握能力有所欠缺，对水库一线管护人员的培训还不到位。一是培训形式单一，集中培训较多，现场教学偏少；二是培训内容不切实际，专业知识偏多，基本管护能力培训针对性较差；三是培训开展不及时，管护人员流动性强，变换频繁，对新选取的人员培训不够及时。

5.承包租赁极不规范

由于历史原因，有些村集体将小型水库对外承包进行渔业养殖，但承包年限、承包费用、承包责任等方面存在不合理、不规范现象。部分小型水库承包人片面追求经济效益，有的大量投放饵料，私设子堰或拦鱼围网，私自堵塞放水洞，不接受水库管理人员管理，不服从防洪灌溉调度等，导致部分水库水体水质较差，甚至争水现象严重，水库的防洪安全、灌溉效益难以得到有效保障。

三、山东省小型水库运行管理对策建议

1.全面弥补水库工程短板

组织各地进一步摸清全省小型水库现状，逐库进行分析研究，对不符合条件的小型水库按照《水库降等与报废管理办法》《水库降等与报废标准》实行降等报废，并坚决杜绝已报废水库蓄水运行。定期开展水库安全鉴定，在省级层面建立病险水库动态管理制度，将病险水库加固列为一项经常性工作，出险一座，加固一座，保证水库运行长治久安。加强高标准建设，结合小型病险水库除险加固工作，一并解决出险水库的管理设施、观测设施缺乏问题；建立省、市两级财政专项资金，由各级水行政主管部门协调自然资源、住建等部门专门解决其余未出险水库管理用房、安全监测设施、防汛道路等缺失问题。加快制定出台《全面推行水利工程标准化管理的意见》《山东省水利工程标准化管理总体实施方案（2019—2023）》，分门别类研究制订山东省水利工程系列地方标准，按照“先大后小、以点带面”原则，集中财力物力优先推进水库标准化创建工作，争取用2年左右时间弥补工程短板，进一步改善小型水库工程面貌，用5年左右时间实现所有小型水库全部标准化管理。

2.进一步理顺管理体制与运行机制

继续深化小型水库管理体制改革，深入推进小型水库管理示范县建设，按照管理权与所有权分离的原则，将村集体所有小型水库的管理权收回到乡镇（产权关系不变），由乡镇政府承担管理主体责任，并落实管理人员，县级水行政主管部门负责监督，并提供技术指导和服务。在小型水库纳入河长制湖长制管理基础上，将小型水库安全管理纳入湖长制工作内容和各级湖长职责范围，将湖长设置和安全管理责任人落实有机结合，提高各级对水库管理工作的重视，督促水库湖长切实统筹协调水库运行管理工作，履职尽责。

3.不断加大资金保障力度

加大小型水库管护经费保障力度，将小型水库运行管理与维修经费列入省财政专项预算，建立省、市、县三级财政专项经费，同时将水库运行管护资金作为涉农资金约束性指标，带动地方财政加大投入，从根本上解决水库日常维修养护经费短缺问题。考虑到小型水库维修养护日趋规范化、标准化，以及人工费用增加等因素，为使小型水库管理经费投入能够达到工程良性运行的长效机制，建议进一步增加日常管护经费，达到小（1）型不低于6万元、小（2）型不低于3万元的标准。省级层面设立水利工程标准化创建专项经费，鼓励和引导各地积极推进标准化工作，并结合“乡村振兴”战略实施，将水库标准化建设与农村环境综合整治结合起来，建设“乡村美丽水库”，省市两级财政给予政策引导和资金奖补，力争尽快取得明显成效。

4.持续提升水库管护水平

将小型水库管理范围划定任务纳入河湖和水利工程管理范围划定工作内容，强力推进划界工作，对已经完成划界的水库，由政府对划定的水库管理范围进行公告，埋设界桩，为水库管理提供边界依据。按照“巡查员日常管理+维修养护专业化+日常维护社会化+县水行政主管部门监管”相结合原则，因地制宜建立符合当地实际情况的管护模式，提升小型水库管护水平。水库专职安全巡查员由管理主体责任单位选聘落实，对有管理单位的小（1）型水库，维修养护由管理单位负责，日常维护通过购买服务实行物业化管理。对面广量大的小（2）型水库，可以采取两种方式：一是进一步探索实行“以大代小”模式，委托大中型水库代管附近小型水库，由财政资金给予补助，大中型水库一并负责代管小型水库的维修养护和日常管护；二是继续探索按照区域、流域对多个小型水库实行集中管理，由乡镇政府负责维修养护，日常维护通过购买服务实行物业化管理。

5.进一步强化培训工作

按照“分级培训、全面覆盖，注重实效、不走过场”原则，全面加强小型水库巡查管护人员培训。一是建立健全培训机制。将巡查管护人员培训工作纳入小型水库运行管理重要内容，出台年度培训计划，省级组织开展“库管员培训提升行动”，不断完善培训体系和长效机制，确保小型水库巡查管护人员上岗前每人培训不少于24学时。将培训工作作为小型水库安全运行暗访工作以及各类督导检查工作的重要内容，将检查结果作为安排小型水库维修养护补助经费的重要依据。二是科学设置培训内容。省级层面尽快制订出台培训大纲，确定培训内容。培训内容应坚持理论和实践相结合，简单明了、通俗易懂，应将小型水库基本知识、法律法规、安全责任、巡视检查、维修养护、监测预警、防汛抢险、应急处置等专业技能作为培训重点课程，确保培训取得实效。三是因地制宜开展培训工作。选拔小型水库运行管理理论水平高、实践经验丰富的专家成立讲师库，因地制宜，综合采取课堂教学、现场实践、远程教学、经验交流等多种形式进行培训。充分利用中国水利教育培训网等互联网教学平台，建立全省培训信息管理平台和互联网考试考核系统，逐步实现培训数据共享和培训质量监控，不断提升培训规范化水平。

6.进一步加强法规建设

尽快修订《山东省小型水库管理办法》，为小型水库管理提供完善可靠的法律支撑。一是全面规范水库经营活动，从严规范水库承包租赁，原则上小型水库不再对外承包经营，对暂时存在困难的，要在符合法律法规的前提下，统筹考虑防洪灌溉、水资源保护等多方面情况，重新签订新的承包租赁合同，合同期限不宜过长。二是在法规层面上规定小型水库运行管理、防汛安全、维修养护、除险加固等经费由县级人民政府承担，上级人民政府可适当予以补助，以解决乡镇政府经费不足的问题。三是对县级以上人民政府所属小型水库的主管部门以及乡镇、农村集体经济组织和社会资本投资兴建及管理小型水库的主管部门作出明确规定。明确影响水库安全运行、防汛抢险及抗旱供水调度、污染水体和破坏生态环境的水库经营活动的处罚措施。

7.持续强化监督考核

一是结合河长湖长巡河巡湖和“四不两直”暗访调研工作开展，进一步加大对水库运行管理情况的监督检查，及时发现问题，对整改不力的，由相关水行政主管部门定期进行通报，对履职不到位的追责问责，确保各项工作要求落到实处。二是建立专家督查机制。根据《山东省水利工程运行管理督查办法》，省级层面每年编制督查计划，委托第三方开展以小型水库为重点的各类水利工程督查工作，督促各地解决工程运行管理中存在的诸多问题。三是完善出台省级小型水库管理标准化县创建活动考核奖补机制，促进小型水库管理水平整体提高。四是将小型水库管理工作纳入河长制湖长制考核内容，提高各级领导重视程度。加强对水库专职管理人员的考核并制定办法，建立奖励和淘汰机制，增强工作积极性和责任感。

8.进一步加强信息化建设

山东省小型水库数量多，管理任务重，应借助科技辅助手段，进一步加强对小型水库的监管。一是建设完善水雨情自动监测设施，建设提升视频监控系统和安全监测系统，逐步探索“小水库无人值守”管理机制。二是加强现代化技术手段的应用，在“河长湖长巡河巡湖APP系统”基础上建设“水库巡查APP系统”，通过GPS功能，实时自动记录每个管护人员的工作轨迹，管护人员及时将发现隐患拍照上传系统，相关责任单位通过系统及时对隐患进行分析处理，实现可追溯管理、痕迹化管理和动态化管理。