2020年山洪灾害防御工作实践与思考

尚全民 ，吴泽斌 ，何秉顺 ，涂 勇 ，路江鑫

（1.水利部水旱灾害防御司，100053，北京；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京；3.水利部防洪抗旱减灾中心，100038，北京）

2020年，我国发生了1998年以来最严重的汛情，除海河流域外的主要江河湖泊共发生21次编号洪水，有836条河流发生超警以上洪水，局地短历时强降雨多发频发。面对新冠肺炎疫情带来的严重影响，水利部及各级水利部门认真贯彻落实习近平总书记关于统筹疫情防控和防汛救灾工作系列重要指示批示精神，坚持“人民至上、生命至上”理念，按照党中央、国务院决策部署，以“山洪灾害不出现群死群伤”为目标，聚焦防范化解风险，对山洪灾害防御工作进行全链条部署、全方位监管，山洪灾害防御成效显著。

一、2020年全国山洪灾害特征

2020年，全国共出现44次强降雨过程，局地极端暴雨多于往年，超警戒河流多于往年，暴雨洪水多发频发，山洪灾害事件主要呈现3个特点。

1.山洪灾害造成的人员伤亡大幅度下降

在降雨强度、洪水量级超过历史平均水平的情况下，人员伤亡大幅度减少，因山洪灾害死亡人数为历史第二低。山洪灾害防治项目实施后（2011—2020年）与山洪灾害防治项目实施前（2000—2010年）相比，近十年因山洪灾害死亡人数降低了69%。

2.局地短历时强降雨仍是导致山洪灾害的主要原因

以2020年三起典型山洪灾害事件为例：2020年6月12日，贵州省遵义市正安县碧峰镇突发强降雨导致山洪暴发，其最大小时雨量达163.3 mm，突破了贵州省历史极值，重现期超过1 000年一遇；6月26日，四川省凉山州冕宁县彝海乡突降大暴雨，曹古河大马乌沟是此次降雨过程的中心区域，也是本次山洪泥石流引发灾害最严重的地区，流域中心点的6小时雨量为173 mm，重现期近50年一遇；8月6日，陕西省商洛市洛南县暴发山洪灾害，其最大1小时降雨量为79.4 mm。以上均是短历时强降雨引发严重山洪导致人员伤亡。

3.老妇幼群体防灾避灾能力弱，伤亡占比高

行动能力较弱群体伤亡占比近年比较突出。从2020年发生的三次较大伤亡山洪灾害事件分析，女性、老人和留守儿童占比非常大。

二、山洪灾害防御工作

面对严峻疫情影响和防御形势，水利部及各级水利部门按照党中央、国务院决策部署，统筹疫情防控和防汛工作，着力防范化解山洪灾害风险,突出抓好监测预警信息发布，抓实“最先一公里”和“最后一公里”，紧盯平台运行，加强重点区域防范等重点环节，着力打造山洪灾害防御的“闭环管理”链条。

1.精准部署，层层压实防御责任

汛前，水利部召开专题视频会议，对山洪灾害防御工作进行全面部署。汛中，水利部4次发出专门通知，针对不同时期和不同地区特点，对山洪灾害监测预警责任制落实、设施设备检查维修、预警信息发布等工作提出了明确要求，把水利部山洪灾害防御压力传导至各级水利部门。汛期，在每一次防御会商、每一次防范强降雨过程通知要求和每一次局地强降雨电话抽查提醒工作中，均把山洪灾害防御作为防御重点工作进行针对性部署。

2.加强培训，夯实基层业务能力

针对机构改革后基层水利部门从事防汛人员数量少、变化大的实际，水利部统筹疫情防控和防汛需求，利用视频会议系统加强培训。4月17日，组织召开了基层山洪灾害防御人员在线培训会，29个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团水利（水务）厅（局），305个地市以及 2 076个县1万余名技术骨干参加培训，内容涵盖山洪灾害监测预警、平台应用、值班值守、设施设备运行维护等防御日常工作。5月21日，面向“三区三州”深度贫困地区1 000余名基层人员开展山洪灾害防御技术帮扶视频培训。通过培训，增强了基层水利职工山洪灾害防御责任意识、风险意识，提升了山洪灾害防御工作能力。

3.强化监督，以督查促措施落实

水利部将监督管理作为推动山洪灾害防御工作的强力抓手。首次制定颁布《山洪灾害监测预警监督检查办法》，组织47个暗访组144人次对106个县、218个乡镇、439个村 （连队）开展暗访抽查。汛期，建立县级山洪灾害监测预警平台运行情况半月报告机制，对运行不正常的县级平台进行持续跟踪，督导整改落实到位，从4月全国将近10%的县级平台不在线，到主汛期2 076个防治县级平台总体均正常运行。重大强降雨过程中，随机对强降雨落区内防治县山洪灾害监测预警工作开展情况进行抽查、检查。对上述各项检查中发现的问题“一省一单”督促整改。各省按照要求也开展了暗访调研，累计派出235组次776人次，检查了404个县、681个乡镇、1 145个村、770个自动监测站点，进一步督促把防御工作落实到位。通过多种途径监管，防御措施落实情况呈持续向好态势。

4.拓宽渠道，全力消除预警盲区

在利用县级山洪灾害监测预警平台向区域内责任人发布预警信息的同时，水利部积极拓展预警信息发布渠道。会同工信部联合印发《关于依托移动通信网络发布山洪灾害预警信息工作的通知》，共同推动依托基础电信企业开展面向危险区社会公众的预警服务，将预警信息发送范围从责任人扩展到社会公众，着力推行“靶向预警”和社会化发布，以实现预警全覆盖、无死角。2020年，19个省（自治区、直辖市）水行政主管部门已与通信管理部门达成合作共识，16个省（自治区、直辖市）水利部门依托三大基础电信企业向危险区群众发送山洪灾害预警信息4.67亿条。此外，水利部继续联合中国气象局发布山洪灾害气象预警130期，在中央电视台天气预报栏目播出50期，并及时在国家突发事件预警短信平台和中国天气网、全国山洪灾害防治网发布。12个省（自治区、直辖市）开展省级山洪灾害气象预警服务，共发布山洪灾害气象预警800余期。

5.狠抓建管，努力完善防治体系

2019年11月，水利部在中央财政项目资金落实后，及时下达了2020年建设任务和工作要求，督促各地抓紧编制实施方案并组织实施。一年来，通过召开培训会、参加项目实施方案评审等形式对各省实施方案开展技术指导，督导各省完成实施方案审查。建立项目建设进度月统计制度，2020年共编发项目进度通报10期，及时反映各地建设进展、资金落实和支付情况以及建设过程中存在的问题，督促各地加快建设进度。通过调度会、电话督导等方式督促项目建设进度。2020年7月，专门印发《加快2020年度山洪和农村基层项目建设进度》的通知。将项目建设纳入水利部督办考核事项，从部级层面加强项目建设管理。截至2020年12月底，山洪灾害防治项目非工程措施总体建设进度为98%，重点山洪沟建设总体建设进度为95%，达到水利部要求。此外，为加强监测预警系统等运行维护工作，2020年争取中央财政补助资金2亿元，有效提升了运行维护保障能力。2021年中央财政补助运维资金3亿元已经下达。

6.调查评估，科学谋划下一阶段防治工作

根据“要对山洪灾害防御体系进行全面深入的评估，找准找实该体系中不可用、不管用、不可持续、需要补充完善的方面”的要求，水利部组织各省开展了山洪灾害监测预警体系自评估，并在综合各省自评估意见和暗访调研组调研评估的基础上，认真总结分析项目开展以来的成果、经验及不足，坚持问题导向和目标导向，突出灾害的监测预防和预警能力提升，组织编制了《全国山洪灾害防治项目实施方案（2021—2023年）》并已印发，用以指导下一阶段山洪灾害防治工作，推动山洪灾害防治体系实现从“有”到“好”的转变。

7.成效显著，因灾死亡人员数量大幅度降低

据统计，2020年汛期，全国共有28个省（自治区、直辖市）1 591个县（市、区）发布16.92万次县级山洪灾害预警，利用山洪灾害监测预警平台向661.8万名相关防汛责任人发送预警短信4 173.37万余条，启动预警广播47.1万次。16个省（自治区、直辖市）利用三大运营商向社会公众发布预警短信4.67亿条，有力支撑了危险区群众转移避险工作，因山洪灾害死亡人员数量为历史第二低，最大程度保障了人民群众生命财产安全。

三、存在的主要问题

1.自动监测体系仍需进一步巩固提升

从近年实际发生的山洪灾害监测情况来看，部分地区监测站网布局还不能完全满足要求，需要进一步优化调整站网布局。项目前期建设的部分监测预警设备已达到或接近正常使用年限，部分站点年久失修、通信技术落后、监测数据质量不高，需要利用新技术更新改造监测站点。

2.监测预警平台监管支撑功能不足

原来的监测预警平台偏重雨水情监测和预警信息发布功能，监管功能尤其是对自动监测站点运行、预警信息发送等行为的远程监管和洪水预报支撑功能欠缺，比如省级平台缺乏对县级平台监测预警信息发送行为监视和统计功能，小流域洪水预报能力不强。预警信息社会化发布刚刚起步，信息发布覆盖面和精准度与社会期待相比还有差距。

3.监测预警系统运行维护有待加强

山洪灾害防治县大部分是山区县、贫困县，财政困难，难以落实固定的资金渠道保障监测预警系统运行，加之基层管理人员和技术人员普遍缺乏，技术水平有待提高，制约了监测预警系统功能的高水平发挥。经初步测算，全国山洪灾害防治非工程措施每年共需运行维护经费约9亿元，2019年、2020年中央财政分别落实非工程措施运行维护经费1亿元、2亿元，加上地方落实资金每年约3亿元，运行维护经费仍存在较大缺口。

4.山洪沟治理力度仍需进一步加大

我国山洪沟数量众多，《全国山洪灾害防治规划》远期目标规划治理19 800条，各地也希望加大治理力度，但目前已开展治理的山洪沟数量与各地需求差距较大。2010—2020年全国共安排治理山洪沟831条，约占近期规划治理1 650条的50%，后续仍需进一步加大治理力度。

四、建 议

1.严格规范化管理

基层机构改革后，山洪灾害防御管理体制和机制发生了变化，一些地方山洪灾害防御职能职责划分尚不十分清晰，监测预警平台的管理模式不尽相同。各地需要根据防御工作实际，建立规范化的山洪灾害防御流程清单，明确责任边界，加强组织协调，发挥我国防汛抗旱体制机制优势，形成山洪灾害防御合力。

2.加强监测预警能力建设

继续开展山洪灾害危险区补充调查评价，对前期未开展调查评价的重点城镇、集镇和新发现的危险区补充调查并纳入平台管理。进一步优化调整监测站网布局，更新改造老旧监测站点，提升监测水平。进一步加强无资料地区小流域水文和规律特性研究，加强山洪灾害成灾机理研究，动态调整预警指标，推动运用不同阶段预报成果开展预警工作，继续强化社会化预警发布。

3.提升监测预警平台保障率

在坚持县级山洪灾害防御责任主体不变的基础上，利用大数据、云计算等技术，集约各类监测数据、信息和计算资源，加强省级监测预警平台改造。根据各地实际情况和需求，推动“省级部署、多级应用”和县级“分布部署、统一监视”相互备份，提高监测预警平台保障率。

4.持续提升运行维护管理水平

稳固中央财政对非工程措施运行维护的资金补助渠道，地方争取加大财政资金支持力度；推广低功耗、免维护的监测预警设施设备，根据各省实际情况和需求，推动水文部门牵头负责自动监测预警体系运行维护管理工作，提高运维集中度和运维效率。 ■