构建海洋命运共同体的法治路径

〔提   要〕 海洋命运共同体理念的提出为海洋法治建设指明了方向，而海洋法治建设则为海洋命运共同体的实现提供了重要保障。进入新时代以来，中国通过海洋立法、修订已有涉海法律、积极参与国际海洋法律与规则的制定、坚决捍卫国际海洋法治等举措，推动了全球海洋治理和海洋命运共同体建设。面对百年未有之大变局，中国应在习近平法治思想和海洋命运共同体理念指导下，进一步完善海洋法治体系，切实提高海洋治理能力，从而为全球海洋秩序变革做出自身贡献。

〔关 键 词〕海洋命运共同体、海洋法治、习近平外交思想、习近平法治思想

〔作者简介〕吴蔚，武汉大学中国边界与海洋研究院讲师、国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员

〔中图分类号〕D820

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2021）2期0102-12

海洋是人类共同的遗产，承载着人类共同的命运。2019年4月，习近平主席在集体会见应邀参加中国人民解放军海军成立70周年活动的外方代表团团长时指出：“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。海洋的和平安宁关乎世界各国安危和利益，需要共同维护，倍加珍惜。”他倡议国际社会共同努力为推动构建海洋命运共同体贡献智慧。海洋命运共同体理念的提出，为海洋法治建设进一步指明了方向。与此同时，海洋法治建设亦成为构建海洋命运共同体不可或缺的一环，是实现海洋命运共同体的重要保障。

一、海洋命运共同体建设的基本内涵

党的十九大报告提出，“构建人类命运共同体，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。”海洋命运共同体是人类命运共同体的重要组成部分，人类命运共同体的宏大愿景为海洋命运共同体建设确立了目标。

（一）加强政治互信，树立海洋命运共同体意识。海洋作为整个地球生态系统的组成部分和人类活动的共同空间，与人类社會形成一个不可分割的有机整体。海洋是人类共同的家园，也是人类共有的财富，国际社会应该秉持共同的海洋利益观。人类命运共同体的内涵有两个基本方面组成，一是利益共同体，二是责任共同体。海洋命运共同体也包含有各国共同承担海洋治理的责任，并共同享有良好国际海洋秩序所带来的共同利益的深刻内涵。为构建海洋命运共同体，各国必须摒弃政治歧见，通过和平方式解决争端，树立利益共享、责任共担的命运共同体意识。

（二）建立共同、综合、合作、可持续的海洋安全秩序。海洋安全涉及传统安全问题和非传统安全问题，前者与地缘政治竞争、岛礁领土主权争端相关，后者则与海上恐怖主义、海盗行为以及海洋环境污染、海洋灾害等相关。以《联合国海洋法公约》为代表的国际海洋法体系形成后，各国军事力量正面冲突的情形虽未完全消除但大为减少，然而非传统安全的威胁逐步上升，这两种情形都要求各国增强互信、平等相待、深化合作来加以应对。进入21世纪后，随着海洋作为综合性战略空间的地位日益提升，海洋领域的国际竞争和争夺明显加剧，传统安全威胁变得严峻，国家间岛屿主权争端、海洋划界分歧以及海上军事威胁时有发生。与此同时，海洋领域的非传统安全挑战也日益增多：围绕海洋资源开发利用问题的国际纠纷不断;海洋科考、环境保护等公共事业发展面临一系列挑战;海盗及其他海上犯罪行为不断增加;海外贸易和海洋航运等面临的安全风险也呈上升态势。面对海洋安全复杂形势，各国应抛弃零和安全思维，树立共同、综合、合作、可持续的新安全观，强化海洋安全共同体意识，共建新海洋安全秩序。

（三）奉行互利共赢的海洋开发战略，共建蓝色伙伴关系。海洋为生产要素和资源的优化配置提供了广阔空间，是经济可持续发展的有力支撑和强大引擎。全球海洋虽然资源丰富、水域广阔，但过度开发利用会大大降低海洋的生产力，并最终危及人类的生产和生活。因此，发展海洋经济必须与加强海洋治理和加大海洋生态保护同时进行，要打造蓝色经济发展模式，依托科技创新将海洋经济发展与生态文明建设有机结合起来，使海洋经济走上可持续发展之路。随着以海洋为载体和纽带的市场、技术、信息、文化等合作日益紧密，各国应以创新、协调、绿色、开放和共享的理念发展海洋经济，共同促进涉海各领域，包括海洋资源利用、海洋技术合作、海上交通运输等领域的国际合作，共建蓝色伙伴关系。中国建议蓝色伙伴关系的重点领域包括海洋经济发展、海洋科技创新、海洋能源开发利用、海洋生态保护、海洋垃圾和海洋酸化治理、海洋防灾减灾、海岛保护和管理、海水淡化、南北极合作以及与之相关的国际重大议程谈判。

（四）共同维护海洋生态文明。海洋是全球生命支持系统的基本组成部分，是全球气候的调节器，是自然资源的宝库。随着经济全球化和人类认识、开发利用海洋能力的提升，海洋资源成为各国高质量发展的战略要地。由于人类的过度开发利用，海洋日益陷入严峻的“公地悲剧”——海洋环境污染严重、渔业资源枯竭、生物多样性面临危机，“许多物种可能在几十年内灭绝”。由于海洋生态系统是地球生态系统的重要组成，海洋生态系统受到破坏必然对整个人类的生存和可持续发展产生重要影响。海洋生态危机不仅危害当代人的生存和利益，而且可能对未来几代人的生活和生产都将产生极为不利的影响。海洋是人类的共同财富，理应由全体人类共同维护海洋生态环境和保证资源可持续利用，实现海洋可持续发展是当前的一项全球要务。由于海洋的整体性以及海洋活动的国际性，任何一个国家都无法独立保护海洋生态环境。强化海洋环境治理，应通过预防和整治相结合来保护海洋生态环境、维护海洋生物多样性，需要制定广泛参与的海洋保护国际公约。由于经济社会发展水平和海洋保护意识等方面的不同，沿海国对于国家管辖范围内海域的资源利用和环境保护情况存在较大差异，有的国家甚至采取了涸泽而渔的海洋发展政策，因此各国政府的认识和重视十分重要，只有各国普遍加强国内立法，在减少碳排放、禁止过度捕捞、控制陆地向海洋排污等方面采取切实措施，海洋生态环境才可能得到持久维护和改善。

二、海洋法治是构建海洋命运共同体的必由之路

国际法是以国家之间的关系为主要调整对象的法律，是国际社会共同努力和妥协的产物，在规范国际行为主体的行为以及调整国际关系方面发挥着重要作用。国际法治是法治理念的国际实施，是构建人类命运共同体的实现路径，人类命运共同体以推动国际关系法治化为目标。“法治化是推进全球治理体制变革、构建世界新秩序的必然要求，建设国际法治和全球法治是推进全球治理现代化和世界秩序法治化的必由之路。”海洋命运共同体与海洋法治的关系可概述为：以包括《联合国海洋法公约》在内的国际法为依据，以国际法基本原则为指导，在现有国际海洋法的法律制度，包括领海主权、专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权、公海“六大自由”以及“区域”的“人类共同继承财产”等制度框架下，以共同利益为导向，摈弃零和思维、实现和平合作、互利共赢，在相互尊重中实现权利、义务和能力的平衡，实现海洋开发利用与生态环境保护的平衡，共同维护海上航行自由安全，共同推动海洋法治建设，促进海洋领域的国际法律规则向更加科学、公平、合理的方向发展。海洋法治应包括国际和国内两个层面，由于海洋的特殊性，国际法治内化在海洋领域表现比较突出，各国的国内海洋立法均需不同程度考虑、接受和遵守国际海洋法、国际条约义务和一般法律原则。

（一）海洋法治是实现国际关系法治化的重要组成之一。国际法和国际关系准则是维护国际秩序与世界和平发展的重要基石。国际关系法治化必然强调国际法的作用。按规则办事，依法行事，是维护国际秩序的重要保障。世界的和平与发展必须建立在基于国际法的秩序基础上，霸权主义与强权政治只能维护少数国家的特权，无法让国际社会共享持久和平与普遍安全。现代国际法所确立的国家主权平等原则、不使用武力或以武力相威胁等基本原则构成了国家平等与和平交往的法律保证，这些基本原则也体现在国际海洋法律体系中，成为各国涉海国家利益和国家安全的保证。当前在世界海洋事务中仍存在恃强凌弱的行为，也存在曲解国际海洋法的情况。在此背景下，中国倡导共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性，反对任何国家忽视国际法存在。习近平主席指出，“各国关系和利益只能以制度和规则加以协调，不能谁的拳头大就听谁的”，国际关系必须“厉行法治”。他提出，“应该共同推动国际关系法治化”，“推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则，用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展”。针对少数国家无视规则和法治、奉行双重标准、大搞单边霸凌、“退群毁约”的现象，习近平指出，这不仅违背世界人民普遍愿望，也是对各国正当权利和尊严的践踏。“适用法律不能有双重标准。我们应该共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性。”习近平还强调：“大国应该带头做国际法治的倡导者和维护者，遵信守诺，不搞例外主义，不搞双重标准，也不能歪曲国际法，以法治之名侵害他国正当权益、破坏国际和平稳定。”

（二）海洋法治是和谐海洋秩序构建的应有之义。国际法是国际秩序的重要基础和集中体现。“良法是善治之前提”，健全、完善、合理的国际海洋法制体系，是良好的全球海洋秩序的基础和前提。长期以来，基于马汉海权论的实力政治思想主导着西方海洋强国的海洋秩序观念，由此导致以海权角逐为核心的海洋地缘战略争夺不断加剧。在这方面，美国是典型，其一直游离于《联合国海洋法公约》之外，推行海洋霸权战略，扰乱国际海洋秩序。受海权论思想的影响，部分沿海国努力向海洋扩张，助推“海洋圈地运动”，导致海上邻国之间的划界纷争不断，制约着海洋领域的和平安宁和合作发展。海洋法治是创造和维护海洋秩序的有效途径，是海洋命运共同体理念实现的重要保障。同在陆地上的活动一样，如果人类需要维持海洋空间的安全、保護海洋的环境生态、确保海洋资源的永续利用，那么就必须合理管理海洋，节制行为。构建海洋命运共同体，势必需要基本的海洋法治。

（三）海洋法治是完善海洋治理的重要途径。国际关系法治化是推进全球治理体系变革、构建有利于世界发展的国际秩序之必然要求。习近平指出：“应该创造一个奉行法治、公平正义的未来。要提高国际法在全球治理中的地位和作用，确保国际规则有效遵守和实施，坚持民主、平等、正义，建设国际法治。”完善全球治理体系的核心要务是制定和确立各国普遍认同和愿意遵循的治理规则。这就需要在治理规则制定过程中体现法治化、民主化的原则，特别是捍卫发展中国家平等参与国际法建设与国际规则制定的权利。习近平特别强调中国等发展中国家参与制定国际法律规范的平等权利，尤其是参与制定海洋、极地、网络、外空、核安全、气候变化等“新兴领域”治理规则的权利，支持按照新的国际力量对比扩大发展中国家在国际事务中的代表性与发言权。改革全球海洋治理秩序，需要基础性海洋条约的修订和发展，这需要世界各国的普遍参与，不能仅由少数国家拍板。海洋命运共同体理念涵盖了中国在以人类共同的海洋利益为前提的基础上，以负责任大国的姿态积极参与全球海洋治理的基本设想。针对现行全球海洋治理体系存在的问题，需要把海洋法治作为完善全球海洋治理的方向，从而使海洋治理体系更加符合时代的发展要求、更加合理化，确保海洋治理有法可依、有法必依。

三、新时代中国加强海洋法治的主要举措

囿于历史原因，中国参与国际海洋法治建设起步较晚，国内海洋法治建设亦是在改革开放后才步入发展快车道。进入新时代以来，中国提出海洋强国战略和海洋命运共同体理念，全方位强化海洋治理能力和治理体系现代化建设，海洋法治建设不断取得突破，日益成为全球海洋秩序的维护者、建设者和贡献者。

（一）加快海洋立法，完善海洋治理法律体系。改革开放以来，国家海洋行政主管部门在沿海省市的大力支持下，组织起草并配合立法机关陆续推出了几十个法律法规以及相关条例，涉及海洋权益、海洋生态环境、海洋资源保护、海洋开发与利用、海上交通安全与海洋科研等方面，结束了相关领域无法可依的局面。这些涉海法律体现了中国在国际海洋法领域的要求和主张，是中国国内立法在与国际法互动中根据有关国际法享有的权利与承担的义务制订的成文法典范。沿海省市也配套出台了近百部相关的地方性法规、规章。这些法律法规的出台，不仅丰富和发展了具有中国特色的海洋管理法律体系，而且对联合国所倡导的海洋综合管理模式做出了有益探索，更是为依法治海提供了执法依据。其中，《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》《中华人民共和国海警法》是近年涉海立法的重要成果。《深海海底区域勘探开发法》对资源的勘探和开发、海洋环境保护、科学技术研究和资源调查、监督检查及法律责任以及开发活动的涉税事项等作出规定，其立法工作是在《联合国海洋法公约》及相关国际法文件规定的制度框架内进行的，充分反映了国际社会关于保护深海环境、共同受益于深海科技发展和资源开发的愿望，其立法宗旨、基本原则和具体制度反映出中国政府维护国际海底秩序、推进国际深海科技发展、和平利用深海资源的决心、努力和负责任大国的担当。《海警法》明确了海警机构的职能定位、权限措施和保障监督，确保海警维权执法、对外合作有法可依，有助于中国海警更好地履行自身的职责和国际条约项下的义务，维护海上良好的秩序。此外，国家海洋行政主管部门还在围绕海岸带利用和管理、海洋经济发展、海洋防灾减灾、海洋科学调查、海水利用、南极立法等领域推进相关立法工作，并探索研究渤海环境区域保护立法。

（二）与时俱进修订相关涉海法律。进入新时代以来，随着海洋治理和海上维权形势的发展，一些既有的海洋法规无法满足或适应实际工作需要。面对这种情况，中国政府积极推动相关涉海法律法规的修订。2016年11月，《海洋环境保护法》（修正案）经第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过，并于公布之日起施行。2017年3月，《海洋倾废管理条例》经第二次修订后颁布。2018年4月，国务院公布《关于修改和废止部分行政法规的决定》，其中涉及海洋法规修改有三部，包括《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》。2019年3月，新华社发布了国务院关于修改部分行政法规的决定，《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》《中华人民共和国船员条例》《中华人民共和国国际海运条例》均有修改。2020年9月，国务院常务会议审议通过了《中华人民共和国海上交通安全法（修订草案）》，该法修订草案将报送至全国人大审议后颁布实施。根据2020年11月29日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，《中华人民共和国渔业法实施细则》完成第二次修订。除上述法律法规外，《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》修订草案征求意见稿已分别于2018年3月、2019年8月公开征求修订意见。此外，自然资源部已表示，将适时启动《海域使用管理法》的修订工作。

（三）强化海洋生态保护立法。进入新时代，在习近平生态文明思想指导下，海洋生态与资源保护受到空前重视，相关法律法规不断出台。2012年，国务院批准了《全国海洋功能区划（2011—2020年）》，该法成为合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据。2015年，《全国海洋主体功能区规划》发布实施，《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案》和《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》相继出台。2016—2017年，国家海洋行政主管部门先后印发《无居民海岛开发利用审批办法》《国家海洋局关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》《国家海洋局关于加强滨海湿地管理与保护工作的指导意见》，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《海岸线保护与利用管理办法》《围填海管控办法》《海域、无居民海岛有偿使用的意见》等文件，旨在落实海洋生态文明建设要求，严控围填海活动对海洋生态环境的不利影响。截至2018年12月，全国海洋生态红线已基本完成劃定，全国30%的近岸海域和35%的大陆岸线纳入红线管控范围，筑牢了生态环境保护的防线。

（四）积极参与国际涉海法律规则制定。为维护海洋和平与稳定，推进海洋可持续发展，中国积极参与国际涉海规则与法律制定，体现了大国的担当。在南海，中国积极推动东盟国家全面有效落实《南海各方行为宣言》（DOC），强调其是“行之有效的地区规则”。2013年中国与东盟国家开启“南海行为准则”（COC）磋商，2018年就“南海行为准则”单一磋商文本草案达成一致，目前已对单一磋商文本草案完成一读。在北极，中国签署《预防中北冰洋不受管制公海渔业协定》，积极推动北极治理与公海渔业管理合作进程。在国际海底区域，中国积极参与《“区域”内矿产资源开发规章草案》的制定工作，强调开发规章应以鼓励和促进“区域”内矿产资源的开发为导向，同时按照《联合国海洋法公约》及其《执行协定》的规定，切实保护海洋环境不受“区域”内开发活动可能产生的有害影响。此外，中国还积极参与“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用国际协定”（BBNJ）的谈判工作，推动相关草案的形成。

（五）维护国际海洋法治的正义。2013年1月，菲律宾单方面将中菲之间部分岛礁归属及海域划界争议，以“岛礁的法律地位问题”及“南海断续线合法性问题”之名义提交仲裁，诉诸《联合国海洋法公约》附件七强制仲裁程序。2013年2月，中国政府将菲律宾启动仲裁的照会及所附通知和“主张说明”退回，重申中方一贯坚持南海争议应由有关当事方通过协商谈判解决的立场，明确表示中国“不接受、不参与”菲律宾单方面提起的所谓仲裁。2014年12月7日，中国外交部受权发表《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，详细阐述了仲裁庭对菲律宾所提出的仲裁明显没有管辖权，并阐明了中国不接受、不参与仲裁案的法理依据。2015年10月29日，仲裁庭就南海仲裁案的管辖权和可受理性问题作出裁决，无视中国立场，裁定对菲律宾的部分诉求具有管辖权。针对该案管辖权裁决，中国外交部立即发表《关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭关于管辖权和可受理性问题裁决的声明》，强调仲裁庭作出的裁决是无效的，对中方没有拘束力。在仲裁庭最终裁决出台前后，中国又接连发表两份声明，再次重申中国关于海洋争端解决的立场和主张。中国通过坚定积极的庭外法理斗争揭批了南海仲裁案的本质，在法理上阐释了所谓“裁决”曲解《联合国海洋法公约》、破坏国际法治。

四、进一步完善海洋法治建设的路径思考

海洋命运共同体理念是中国为全球海洋治理提供的“中国方案”，实现这一理念需要国际社会在共同利益的基础上加强国际协调合作，增强政治互信，共同承担全球海洋治理的重要责任。中国作为海洋命运共同体理念的倡议者，需要为理念的推进做出榜样。海洋法治建设是中国践行海洋命运共同体理念的重要举措，亦是提高自身海洋治理能力的有机组成部分。中国需要在既有建设成就的基础上，结合全球海洋治理新形势、新任务，不断完善海洋法治建设，为海洋命运共同体建设贡献自身的力量。

（一）建立健全国内海洋法律制度。通过建立完善的国内海洋法律体系，提升我国在海洋治理中的能力，维护我国的海洋权益，强化我国在海洋相关国际法律规则制定中的影响力和话语权，为中国与其他国家在国际海洋事务中的良性互动和国际合作提供保障。

（二）进一步加强海洋法治的国际交流与合作。统筹国内国际两个大局，提高海洋外交能力，努力把握维权和合作的关系，积极推动建立危机管控机制，制定及时恰当的应对方案。要加强与他国海洋合作，在海上搜救、海洋科学研究及海洋环境保护、极地治理等低敏感领域，深度参与海洋制度构建，充分展示负责任大国形象以促进政治互信，为海上维权创造良好的政治环境。要积极参加国际海洋法法庭的咨询活动，通过大力倡导“共同开发”，为“海洋命运共同体”理念的贯彻与实践夯实基础，推动国际海洋法秩序的变革和全球海洋治理问题的逐步解决。

（三）为国际海洋法治建设贡献中国方案和中国智慧。国际海洋法中存在大量尚待制定、发展和完善的概念、规则和制度，应根据海洋命运共同体理念，通过各国共同努力促进国际海洋法治建设。要进一步突出海洋合作中的共同体意识。历史经验表明，任何共同体，只有合作才能长久生存、持续发展。海洋问题是全球性问题，海洋开发和保护需要国际社会的共同努力。在海洋科技发展与海域遗传基因资源养护、深海治理和矿产资源开发、海洋渔业国际协定和安排、公海海洋保护区建设、国家管辖范围外海域生物多样性养护与可持续利用等问题上，中国应主动与他国通力合作。这种合作将是双赢和多赢的结果，对海洋命运共同体建设将是有力的促进。

（四）讲好遵守国际海洋法治的“中国故事”，彰显负责任大国形象。中国在积极遵守包括国际海洋法在内的国际法体系中已有的符合海洋命运共同体理念的制度的同时，应将自身在立法、维法过程中吸纳、创新国际海洋法的积极实践和经验与各国分享。通过讲好自身遵守和维护国际海洋法治的实例，驳斥少数西方国家对我国海洋政策的抹黑歪曲。针对一些国家背离基本法理，打着“规则”和“法治”的旗号，企图通过曲解适用《联合国海洋法公约》来达到否定中国相关领土主权和海洋权益的作法，中方必须严词反驳，坚决反对，深入揭批其政治图谋和对国际海洋秩序的危害。

【完稿日期：2021-2-26】

【责任编辑：曹  群】