新时代农村水电绿色发展的思考

欧传奇

(国际小水电中心，浙江 杭州 310002)

农村水电是指单站装机容量在5万kW及以下的水电站和配套电网，俗称小水电，因深入农村和边远山区而得名。其单站装机规模小、数量多，遍布全国1500多个县，成为农村和县域经济营养泵送的“毛细血管”，为解决农村和县域供电、节能减排、保护森林以及经济社会发展做出了历史性贡献，得到国际上的高度认可和推崇。

新中国成立以来，农村水电发展经历了资金技术体制制约慢速发展、国家鼓励集体办电快速发展、全面放开社会资本涌入高速发展以及资源环境限制发展四个阶段[1]。截至2019年底[2]，全国已建成农村水电站4.54万座，总装机8144万kW(三峡装机2250万kW的3.6倍)，年发电量2533亿kW·h(三峡年发电量1000亿kW·h的2.5倍)，年替代标煤9100多万t，减排二氧化碳2亿多t、二氧化硫超过百万吨。

1 农村水电的生态环境影响及其时代特征

1.1 农村水电的生态环境影响

开发农村水电为农村和县域经济服务的同时，也对河流生态环境造成了一些影响，主要体现在闸坝阻隔影响鱼类洄游，发电蓄水造成移民和淹没损失，改变河流水文特征，造成局部河段减水脱流，影响原有水生生态及物种等[3-4]。

不同规模水电站的生态环境影响存在一定差异。与大中型水电相比，农村水电规模小，多采用无坝或低坝取水，移民和淹没损失小，主要分布在小型河流或者支流，基本不涉及大中型河流主动脉，环境影响较小，因此国外一般把小水电视为清洁能源和绿色能源。不过，随着经济社会的发展，这种认识逐渐发生了变化。

1.2 正确认识农村水电的生态环境影响

正确认识农村水电的生态环境影响，是新时代理解和继续发展农村水电的前提。不过人们对客观事物的认识往往受主观条件限制，追求真理呈波浪式前进或螺旋式上升。对农村水电而言，体现为目前社会上对农村水电生态环境影响的一些脱离实际的偏激看法，困扰着农村水电的健康发展。在坚持生态优先、绿色发展的新时代，必须坚决纠正这些错误认识，从实践中认识到，农村水电的生态环境影响是发生在人类改善自身能源供给条件和生存质量的实践过程中的历史必然。

a.影响有利有弊，应趋利避害。农村水电生态环境影响的利弊两重性是矛盾的普遍性决定的，应当一分为二、综合客观全面地分析。河道阻隔以及下游河道减脱水等不利影响已众所周知，有利影响则主要体现为“以电代燃”保护森林和涵养水源，水库蓄水形成多元化生境并调节提高生态流量保障率，“以电养水”促进水利设施持续发挥等。应在协调保障能源供给、优化电源结构和生态环境保护的基础上，尽可能发挥有利作用。

b.不利影响客观存在，无法绝对消除。从社会生产规律看，社会化大生产是以消耗生产资料为前提的，生态环境是生产资料的一部分，任何促进社会发展的生产都有环境代价，农村水电也不例外。作为二次能源，农村水电的电力产品需通过工程措施从水能资源中开发出来，这一过程存在环境资源的消耗，表现为生态环境影响，这是客观必然的存在，是所有熟知的水电、风电、太阳能等二次能源开发的共性，无影响的纯环保状态是不存在、唯心的。

c.不利影响是可控的，重点在于管控。从社会发展规律来看，随着社会的发展，生产力和认知水平的提高，农村水电生态环境影响的现象逐渐被认识，根源和本质逐渐被发现，为追求美好生活，运用不断进步的科技手段，对农村水电开发规律的把控必将愈加成熟，可以通过技术手段、管理措施，趋利避害，逐渐降低对生态环境的不利影响，最终将其控制在与社会发展相适应的、不超过环境承载力、可接受的范围内。

d.问题形成有其必然，须历史地看待。从历史发展进程来看，农村水电发展经历了社会发展的不同时期，其设计、运行、管理水平及功能定位与当时的历史条件和社会需求相匹配。放在历史的维度中考虑，农村水电生态环境问题与历史上生产力发展不充分、认识局限性所带来的重建轻管、法制不健全、管理不到位、科技不先进等有着必然的联系。在当时顺应社会发展需要“充分利用”的开发理念指引下，生态环境保护为发展让路了，造就了环境影响质变为环境问题的必然。

1.3 农村水电生态环境影响的时代特征

随着新时代[5]的到来，农村水电的生态环境影响愈来愈受关注，并逐渐成为其发展的制约因素。主要体现在：一是农村水电开发程度已经很高，过去环境保护重视不够和投入不足较为普遍，生态环境时间、空间累积影响逐渐凸显；二是电力紧缺已成为历史，农村和县域人民生活水平大幅提高，环保意识显著增强，用电保障需求已转变为政府、人民群众和社会舆论对生态环境的关切，生态优先、绿色发展的理念逐渐成为时代潮流，农村水电发展到了该为生态环境保护让路的时代。

2 新时代农村水电绿色发展的内涵及其必要性

贯彻习近平生态文明思想[6-7]，坚持生态优先、绿色发展，不是不发展，说到底是要实现绿色发展，而正确认识新时代农村水电与绿色发展的关系，是实现农村水电绿色发展的前提。

2.1 辩证分析水电与绿色发展的关系

绿色代表自然、环保、生命、清新、舒适、健康、安全、无排放、无公害、可持续……，是常见的一种环保色。新时代新发展理念中的绿色发展[8]，推崇的是以效率、和谐、持续为目标的经济增长和社会发展方式，是促进人与自然和谐共生的需要。

放眼全球，水电绿色发展并非新概念，国际上从水电绿色与否的争议开始，谋求降低水电的生态环境影响，发展形成了系列名称不一但目标趋同的“绿色水电”[9]，具有代表性的有美国低影响水电(1999年)、瑞士“绿色水电”(2001年)和总部设在英国的IHA可持续发展水电(2004年)。

a.从“水电绿色之争”认识绿色水电的共性与个性。水电绿色与否历来存在争议。有三种观点：水电本身就是绿色的；水电不是绿色的；水电不完全是绿色的。争议的根源在于水电的双重属性与绿色内涵的多样化。从能源持续利用的角度，与火电等化石能源相比，水电无排放、可再生更有利于环境保护和可持续利用，符合“绿色电力”定义，其能源本质属性是绿色的，这是水电的共性；从电力产品的生产来看，水电需通过工程措施从水能资源中开发出来，其开发和生产过程存在生态环境影响，绿色与否取决于开发过程，该层面的绿色因站而异具有明显个性特征。停留在对传统绿色电力的理解认为水电“全绿”，忽视了生态环境影响的客观存在，犯了右倾保守的错误，迟早将被淘汰。而忽视生态环境影响的两重性和可控性，则犯了左倾激进的错误，会导致过调节危害。因此，必须坚持辩证思维，认清绿色的共性与个性，避免误入两个极端。

b.用全局思维协调发展水电与保持绿色的关系。评判水电是否绿色离不开经济社会发展和人类需求的大前提，必须树立大局观，服从和服务于这个大前提。习近平总书记强调“不搞大开发不是不搞大的发展，而是要科学地发展、有序地发展”。新时代人民对美好生活的需要，是全方位多层次更丰富的需要，更不能脱离经济社会全面、可持续发展的实际，搞绝对环保。应以习近平生态文明思想为指导，坚持绿水青山就是金山银山，坚持生态优先，利用农村水电深入农村接地气的优势，打通实现绿水青山向金山银山转化的通道，成为社会需要，争取人民满意。

c.与时俱进理解新时代水电绿色亟待继续深化的缘由。水电发展的历史表明，水电的绿色内涵是发展的，状态是相对的，要求是逐步提高的。过去公众认可的绿色水电是以“可再生+低排放+低污染”和通过环评为判据，是一种与火电相比影响更低的基础绿色，没有生态流量的要求。随着社会的发展，增加了“生态友好”等要求，从泄放基本生态流量开始，逐步要求泄放考虑质量生态流量、恢复河流连通性和建设鱼道……，以实现“基础环保”向“近自然”甚至“超自然”(+舒适+生命+生机……)的转变，体现为不断升级和与时俱进更加绿色的要求。

2.2 准确把握农村水电绿色发展的时代要求

综上分析，农村水电绿色发展，就是要协调好发展农村水电保障社会发展之能源等各种需求与生态环境影响的关系，满足人民对美好生活的需要和子孙后代长远可持续发展。具体体现为以下几方面的要求：

a.以不超越环境承载力为根本要求。环境承载力即在某一时期，某种环境状态下，某一区域环境对人类社会、经济活动的支持能力的限度。环境承载力是控制环境影响量变与质变的界限，只要不超越环境承载力，生态环境就能自我修复和可持续利用，否则就会导致生态环境恶化和资源匮竭。对农村水电而言，环境承载力要求，水生态方面主要体现为生态基流，水环境方面则表现为纳污能力。

b.以可持续发展的最小环境代价为目标追求。人类满足自身需求的实践，是以社会经济发展为前提的。农村水电的绿色发展理应是在保证社会发展之能源等各种需求和人民对美好生活需要前提下维持生态环境的最佳状态(以下简称最佳状态)，追求的是最低环境代价最大社会服务输出的条件极值，体现的是生态环境、社会、经济全方位协调发展的可持续性，并通过提升管理水平来实现。

c.以顺应社会发展和满足人民需要为价值取向。事物是普遍联系与永恒发展的，农村水电绿色发展的内涵与要求，将按照“社会发展—理念升华与科技进步—自身发展适应新要求—社会再发展……”的循环模式，随着经济社会发展和人民需要不断丰富和提高，并与历史阶段和方位相适应。可以分两个层次：相应历史阶段环境影响程度为人民群众可接纳的“基础绿色”，现阶段具体体现为通过环评或完成本阶段清理整改；以人民期盼为目标、是否满意为判据的更高层次的“达标绿色”，体现为达到现行标准[10]要求，通过现阶段水利部主导的绿色小水电评价。

2.3 加快推进农村水电绿色发展的必要性

当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，农村水电的主要矛盾也顺应转变为其滞后的发展理念与突出的生态环境时空累积影响，和日趋严格的河流生态环境保护要求以及人民对美丽河湖、幸福河湖的需要之间的矛盾。在新发展理念的指引下，加快农村水电绿色发展既是新时代的新要求与新需求，也是解决自身主要矛盾实现可持续发展的必然选择。

a.贯彻落实习近平生态文明思想，服务国家全面绿色发展的需要。党中央、国务院高度重视生态文明建设。党的“十九大”[11]提出了“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上强调“共抓大保护，不搞大开发”，在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调“重在保护，要在治理”。党的十九届五中全会提出“十四五”要实现绿色发展，促进人与自然和谐共生，2035年要广泛形成绿色生产生活模式，生态环境根本好转，美丽中国建设基本实现。

b.全面推进乡村振兴，助力农村发展实现共同富裕的需要。实现共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼。我国是农业大国，农村和城市贫富差距较大，广大农村的富裕是实现全体人民共同富裕的关键所在，为此党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”的要求。农村水电深入农村，是农业农村的供给侧，开发技术成熟，与农村经济血脉相连，可充分发挥地理位置优势，通过自身绿色发展与美丽乡村建设、旅游、巩固拓展脱贫攻坚成果等相结合，实现绿水青山向金山银山转变，助力乡村振兴与农村的共同富裕。

c.扎实推进新阶段水利高质量发展，补齐自身短板实现可持续发展的需要。发展是硬道理，作为水利工程的一部分，农村水电只有自身发展了，才能充分发挥其在助力“加快推动绿色低碳发展”“全面提高资源利用效率”等国家现代化建设中的作用。当前农村水电短板突出，卡脖子的是生态环境问题，表现为河道阻隔及减脱水等在时间和空间上的累积凸显，已引起社会极大反响和中央高度重视，习近平总书记对此多次作出重要批示，要求予以清理整治。绿色发展成为当前农村水电解决自身突出问题、实现可持续、高质量发展的唯一出路。

d.服务“一带一路”“走出去”，助力“双循环”的需要。当今世界倡导绿色发展，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念已为全球广泛接受。作为一种普遍接受的基础设施和民生工程，农村水电是我国企业服务“一带一路”倡议“走出去”和助力“双循环”的一飘纽带。纵观我国水电国际化的历程，可以清醒地看到藏于水电绿色争议背后的外部势力遏制企图。水电全行业需要实现国际认可的绿色发展，“在危机中育先机、于变局中开新局”，确保中国水电在国际竞争中立于不败之地。

3 新时代农村水电绿色发展的实现途径

3.1 农村水电绿色发展的制约因素

新时代农村水电绿色发展的迫切要求与制约因素并存，成为当前农村水电绿色发展之矛盾。为实现农村水电的绿色发展，需要找准制约农村水电绿色发展的不利因素，以问题导向逐一解决。持续跟踪调查研究发现，这些制约因素主要体现在看待问题的世界观、待解决的核心问题和产生问题的主要根源(对象)上，具体体现在以下方面：

a.社会偏见愈渐严重，舆论环境制约发展。近年来，社会上有些人习惯性把将农村水电周边一切不利影响归咎于农村水电站，各种偏见层出不穷。例如接受生活用水经过水泵加压却认定水流经过水轮机必将造成水质污染；忽视季节性河流天然脱水断流的事实，即便电站为保障生态流量放空了水库，也仍将其视为祸根……更有甚者全面否定农村水电，关停呼声水涨船高，与过去反坝拆坝极为相似。这些偏见忽视农村水电的兴利因素和历史贡献，片面夸大生态环境影响，有违实事求是，有悖水生态文明建设初衷，有损政府信用(政府招商引资兴建的不在少数)，有害社会及农村经济发展，有损人民长远利益，体现为对水利知识的无知和水利科普宣传的欠账。

b.自身问题不断累积，理念观念转变滞后。一是问题时空累积趋于严重，与人民对美好生活需要差距扩大。主要体现在河道阻隔和河流减脱水方面。以长江经济带为例，生态环境审计显示[12]，流域内分布2.4万多座农村水电站，最小间隔仅100m，仅过度开发致使河流不同程度断流就超过1000km。二是小规模私营站点较多，管理难度大。4.5万多座农村水电中，单站1000kW以下约占71%，数量大而分散，经济竞争力弱，改造提升潜力小，私营较多，管理难度大。三是思维惯性持续发酵，理念观念转变滞后。一些业主特别是私营企业业主，对社会发展的新形势缺乏清晰认识，自我感觉良好，不思进取，不愿自觉泄放生态流量、实施绿色改造。

c.体制机制尚不健全，提质升级缺乏动力。一是职能不实法制不健全，管理缺少抓手。水利部门承担农村水电管理职责，但职能上仅限于“指导”，立法缺乏职能支撑，在“法定职责必须为，法无授权不可为”的法治社会，对许多私营电站企业无法形成有效约束。二是政策不完善市场欠发达，长效机制缺乏。政策方面，农村水电作为清洁可再生能源，在上网、电价等方面未能充分享受可再生能源政策，一些地区电价长期低位。多数建站年代较早，新增生态流量泄放后未能得到补偿，无力进行绿色改造。市场方面，垄断电力市场阻碍绿色电力交易机制的形成，无法发挥市场在资源配置中的作用。

3.2 解决农村水电绿色发展的主要建议

知行合一，行是重点，绿色发展必须落地于如何干。我们要抓住前述关键影响要素，集中主要力量首先从农村水电绿色发展主要矛盾的主要方面入手，解决农村水电绿色发展主要矛盾。为此建议如下：

a.坚持舆论疏导，营造良好发展氛围。言不顺则行不正，必须实现舆论正确导向。一是要充分做好水电科普和示范站点宣传。要让电站业主充分认识到自身短板和差距，增强绿色发展的迫切感，变被动为主动。百闻不如一见，要以示范电站为样板，形象展示农村水电在保护生态、综合利用、惠及民生、现代化管理等方面作用，讲好农村水电绿色发展的故事，让人民真正理解、认同和支持。二是要树立和灌输全局思维，坚决反对“一拆到底”的过调节行为。不顾事实一拆到底，不是人民的需要。依法拆除需补偿，粗略估算，全部拆除造成财政直接损失就超万亿，附带新增生态环境影响无可估量。同时每年消灭2500多亿kW·h的清洁电能，需消耗近亿吨标煤填补发电缺口(2019年全国煤炭产量约27.5亿t标煤)，将增加二氧化碳排放2亿多t，增加二氧化硫排放超过百万吨，这种代价必须正视。

b.坚持问题导向，有的放矢解决关键问题。一是坚持底线思维，抓好基本保障。要把牢防汛等基础安全与生态安全的底线，全面开展农村水电清理整改工作[13]，解决好安全生产问题和用水矛盾，保障生态流量[14]，扎实行业绿色发展的基础。二是坚持重点治理，做到系统改观。在保障河流生态流量的前提下，因地制宜进行河流连通性修复[15]、水质及重要物种保护等，努力实现系统改观。三是抓住主要矛盾及其主要方面，狠抓“问题大贡献小的关键多数”。通过强化安全生产标准化达标和供水、灌溉与生态流量保障等要求，淘汰清理一大批单站1000kW以下的电站。其余有改造价值的，通过推动私营企业国有化、日常管理物业化，使其符合绿色发展要求。

c.运用系统思维，抓全局和系统治理。一是从职能和法治入手，系统提升行业治理能力。总结河湖长制、小水电清理整改工作经验，通过加强部门间沟通，强化行业监管能力和治理手段，在规划、设计、建设、运行等各环节加强和实现“特定生态环境保护目标”管理。二是完善体制机制，充分发挥“两只手”的作用。要积极推动《可再生能源法》对水电特别是农村水电的适用，推动建立绿色电力上网电价奖励机制等政策出台。要强化经济评价，诱导合理有序退出，实现优胜劣汰。要探索建立绿色水电价值认证机制，推动其在产权交易中获得更高收益。三是运用科技手段实现实时管理和长远治理的信息化、现代化。在“全国水利一张图”中考虑农村水电的监管需要，让“数据多跑路，群众少跑路”，解决数据信息掌控不及时、不全面，管理人员、经费不足监督难等问题。

d.坚持人民至上，服务人民迫切需要。一是瞄准新时代人民需要找准绿色发展的差距。“问题是时代的声音，人心是最大的政治”。要以民众关心的问题为导向，科学调查，摸清情况，做好决策，做到一切为了人民。二是发挥人民群众智慧解决绿色发展的实际问题和难题。要进一步做好放管服工作，打开基层智慧的闸门。要多下基层，同人民一起寻找解决实际问题和难题的钥匙。三是创新绿色发展模式，打通两山转化通道。可以同美丽乡村建设、旅游、巩固拓展脱贫攻坚成果等乡村振兴工作结合起来，整合资金，系统推进，实现以电养生态，以电惠民，以电致富，既取得了经济效益，又兼顾了社会、生态效益，真正实现绿色青山向金山银山转变。

4 结 语

农村水电是农村水利的一部分，是农村和县域社会主义建设的组成部分，具有反哺水利和服务农村社会经济发展的作用。加快推动农村水电绿色发展，是贯彻落实习近平生态文明思想，全面推进乡村振兴助力农村发展实现共同富裕、巩固节能减排基础、扎实推进新阶段水利高质量发展和服务“一带一路”的需要，也是补齐自身短板实现可持续发展的需要。农民是我国革命和社会主义现代化建设不可或缺的力量，是实现全体人民共同富裕的关键所在。我们要不忘初心，牢记使命，始终坚持以人民特别是广大农村尚不太富裕的农民为中心，以“十四五”和国家中长期发展规划要求的高质量发展为目标，向着国家和广大人民需要的方向努力前行。