我国铁路建设投资管理模式刍议

蔡 刚

（深圳铁路投资建设集团有限公司，广东深圳 518026）

铁路是社会经济发展的重要基础设施，是国民经济的大动脉，尤其高铁的发展大幅缩短了空间与时间，提高了人们出行的便捷性，对全国经济版图的重构、大都市圈的发展、中心城市枢纽功能和地位的提升，发挥着极其重要的支撑和促进作用。根据铁路线路的功能和管理主体不同，可将铁路划分为国家干线铁路、城际铁路、地方铁路、都市圈轨道（包括市郊（域）铁路），其对应的投资建设责任主体分别为中央政府、省级政府、市级政府。为提高效率和效益，实现资产保值增值，许多地方都在积极探索以地方为主，投资建设城际铁路、地方铁路的自建自营管理模式。本文对我国铁路建设投资管理模式进行梳理，对典型省市铁路建设管理模式进行分析，并就铁路建设投资管理发展提出一些见解。

1 我国铁路建设投资管理现状

1.1 大部制改革前后铁路规划及建设审批制度的变化

2013年3月大部制改革前，全国铁路规划由铁道部编制，报国家发展和改革委员会和国务院审批；地方铁路、专用铁路、铁路专线的建设必须符合全国铁路发展规划，并征得原铁道部同意。

2013年进行了大部制改革后，撤销铁道部，将原铁道部职能一分为三：将原铁道部拟订铁路规划和政策的职能划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担原铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监管安全生产、服务质量、工程质量等；组建中国国家铁路集团有限公司，承担原铁道部的企业职责，负责铁路运输调度，经营客货运输，负责铁路建设等。

1.2 铁路项目分类投资建设模式

目前，铁路项目采取分类投资建设模式。2013年8月，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发[2013] 33号），明确推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集铁路建设资金，按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，完善铁路发展规划，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。

随着铁路投融资体制改革的不断推进，基本现状是：中国国家铁路集团有限公司负责和主导国家干线铁路的投资建设和运营，地方政府参股投资，并承担项目所在地的征地拆迁工作；其他铁路项目逐步由地方政府为主投资建设，中国国家铁路集团有限公司参与一定比例的投资或仅在业务上给予指导，建成后委托所在地铁路局运营管理。

1.3 地方政府铁路投资建设管理机构

山东、安徽、湖北、广西等省（自治区）人民政府设有铁路建设办公室或类似机构；江西、贵州、江苏等省份原铁路建设办公室职能通过机构调整并入省发改委或交通厅；成都、青岛、南昌、舟山、温州、安顺、毕节等城市人民政府设置了铁路建设办公室。

1.4 地方政府铁路建设资金来源

省级或市级地方政府的铁路资本金的主要来源有：地方政府公共预算资金、政府性基金预算资金（如土地出让金的一定比例）、地方政府债券等，以及作为政府出资人代表的铁路投资公司等取得的投资收入、土地开发收入等。例如，有的省市采取设立铁路发展基金的方式，以政府性资金为引导，吸引社会资金，进行资金募集，然后以基金投资作为项目资本金，政府性资金通过杠杆起到放大作用，以解决政府资金不足问题。

为使铁路投资公司具有造血功能，逐步具备更强的筹融资能力和债务偿还能力，部分省市开始采取支持铁路投资公司进行铁路沿线土地综合开发的扶持政策。省市政府将土地直接注入到作为政府出资代表的铁路投资公司中，土地用于开发，其收入用于平衡公司对铁路项目的资本金出资。例如，南京市政府提供南京市铁路建设投资有限责任公司在南京南站的6 km2土地上进行一级开发以及按市场化条件进行部分二级开发的条件；广州市政府授权广州市铁路投资建设集团有限公司负责铁路、城际综合交通枢纽建设开发和红线外土地综合开发经营，开发收入专项用于铁路建设和运营补亏，近期重点负责12个国铁客货运站场综合体一体化建设开发，6 条城际铁路约25个站点枢纽综合体一体化开发等。

1.5 铁路建设主要投资平台

目前，全国大部分省市都建立了各自的铁路建设投资平台，作为地方政府参与合资铁路建设的出资人代表，持有和管理相应铁路项目的地方股份。其中，江西、贵州、山东等19个省（直辖市、自治区）专门成立了省级铁路投资公司；浙江、山西、辽宁、吉林等省份成立了省级交通投资集团，将铁路投资建设纳入全省交通基础设施平台统筹考虑；北京、河北、海南、湖南、西藏等虽然没有成立专门的铁路或交通建设投融资平台，但铁路投资纳入到了公共基础设施投融资平台的业务范围。此外，一些省会城市，如贵阳、武汉、杭州、济南等组建了铁路建设投资公司，广州、深圳两市在市地铁集团下成立了铁路建设投资公司。

1.6 各省市铁路投资公司职能演化

各省市成立铁路投资公司的最初目的是为了加快推进列入部省合作协议的铁路项目建设，其作为省市政府出资人代表与铁路部门合作参与境内铁路项目的投资，并持有和管理出资所对应的股份，职能较简单。但随着投资建设项目的增多，以及在一些项目中铁路部门要求地方承担更大比例出资，地方财政压力加大，各省市政府对铁路投资公司的职能定位逐渐提升，要求除财政性注资之外扩展其他渠道筹集铁路项目资本金，并主导建设运营以地方政府投资为主的城际铁路、地方铁路，协助政府部门加强与中国国家铁路集团有限公司的沟通协调，落实地方谋划的铁路项目等。经过多年发展，部分省市取得较好的效果，铁路基础设施获得了巨大发展，铁路网络加快形成。

2 典型省市铁路投资管理模式

2.1 江西省铁路投资管理模式

江西省铁路投资建设管理部门主要是江西省发改委。2014年原江西省铁路建设办公室与江西省铁路投资集团公司实行政企分开，有关职责划入省发改委。2015年组建新的江西省铁路投资集团公司，负责全省铁路投资和综合开发。2020年12月更名为江西省铁路航空投资集团有限公司，并完成股权变更，江西省发改委持股71.14%，国家发展基金持股19.58%，江西省行政事业资产集团持股7.9%，江西省投资集团持股1.38%，由省政府授权省发改委负责监管。

近年来，江西省铁路投资集团公司坚持政策性与经营性双规战略模式，业务领域从单一的铁路投融资平台逐步发展为集铁路投资、航空产业、港口码头、地产开发、金融事业、现代物流、节能环保等七大业务板块为一体的综合性省属大型企业，逐步由工程性投资平台向铁路航空的重要投融资平台转型，由建设性投资平台向铁路航空的重要资本运作平台转型，由项目资产平台向省铁路航空的重要资产管理平台转型，进一步打造土地要素产业链、金融产业链、高铁新城建设产业链、基础建材产业链与物贸产业链五大产业链。截至2020年底，江西省铁路航空投资集团有限公司注册资本200亿元人民币，资产规模超800亿元，参股投资铁路8条，并参股江西航空。

2.2 贵州省铁路投资管理模式

贵州省铁路建设管理主要由省铁路建设办公室负责，归省发改委领导。工作职责主要包括：统筹协调全省铁路发展工作，统筹全省铁路项目前期工作，研究提出全省铁路建设资金需求和筹集方案，下达省级配套投资计划等。

为加快推进贵广铁路建设，2008年贵州省政府设立了贵州铁路投资集团有限责任公司（以下简称“贵州铁投”），作为贵州省出资人代表，负责融资并代表贵州省参加贵广铁路投资建设。后来，随着沪昆客专、渝黔扩能、织毕铁路、成贵高铁等项目相继启动和开工建设，贵州铁投职能扩大到担任贵州省需要出资的所有新建铁路项目的省级出资人代表。由于省级财政拨付的铁路建设资金不足，贵州铁投不但作为贵州省的出资人代表，还要担负筹集资本金和融资的职责，是贵州省铁路建设的融资平台。截至2018年6月底，贵州铁投注册资本金200.6亿元，总资产472.95亿元。

2.3 南京市铁路投资管理模式

南京市交通运输局（设有铁道办）负责协调全市铁路相关工作，参与协调配合铁路建设开发，履行地方铁路管理事权；南京市发改委统筹铁路基础产业发展规划，牵头编制基础产业发展规划和重点项目计划，协调推进高铁枢纽建设。南京市国资委主要负责对市级铁路建设投资平台进行监督管理。

2007年，南京市政府决定由南京市交通建设投资控股（集团）有限责任公司和南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司共同出资设立南京铁路建设投资有限公司（以下简称“南京铁投”），成为南京铁路建设的投资、经营主体，以铁路项目投资为主，兼营与铁路建设相关的土地开发及投资咨询。公司成立以来，参与投资的项目主要有京沪高速铁路、沪汉蓉（含合宁城际）铁路、沪宁城际铁路、宁杭城际铁路、宁安城际铁路、宁启城际铁路、南京枢纽大胜关大桥、苏南沿江铁路等铁路股权投资项目，以及南京南站市政配套、南站环境综合整治、仙林站站区市政配套等，预计共投资约400 亿元。截至2021年初，南京铁投注册资本金39.17 亿元。

3 我国铁路投资体制改革的方向和趋势

3.1 投资改革总趋势

按照中央和地方事权划分，实施分类投资政策，分别承担相应支出责任。总体上，中国国家铁路集团有限公司将会大幅缩减投资范围，主要负责国家铁路网干线项目的投资建设，对一般性的干线不再强调控股，承担的资本金比例会比以往下降较多；对于区域铁路、高铁连接线、地方城际铁路，将会由地方政府主导建设，中国国家铁路集团有限公司不再承担出资或只承担小比例出资；对于都市圈轨道、市域市郊铁路、资源开发性铁路和支线铁路将会完全由地方政府投资建设，中国国家铁路集团有限公司不再参与。

3.2 投资模式

无论中国国家铁路集团有限公司还是地方政府主导的项目，都会大力吸引社会资本参与。中国国家铁路集团有限公司主导的项目，一是会继续要求地方政府负责征地拆迁工作，包干或以双方认可的征地拆迁费计价入股；二是以铁路发展基金的方式募集社会资金参与投资；三是会吸引一部分战略投资人参与。而地方政府主导的项目，一是会继续以省级、市级政府投资平台作为政府出资人代表，省级和市级分担相应比例的资本金；二是争取中央政府支持，争取中国国家铁路集团有限公司承担一定比例的资本金；三是会大力采取政府与社会资本合作模式（PPP模式），而且可能会有越来越多的项目由社会资本主导建设。

4 我国铁路投资管理的启示

（1）铁路系统建设管理体制改革逐步深化，但离改革目标尚有很大差距。自2003年以来，原铁道部与各省纷纷签订部省合作协议，合资建设了几乎所有铁路干线。但在部省合作模式下，由于中国国家铁路集团有限公司对铁路建设、运营拥有绝对话语权，特别是运营成本的不透明使得地方政府与中国国家铁路集团有限公司的合作出现不协调。因此，建立和完善公平合理的中央与地方铁路建设合作模式是铁路系统继续深化改革的一个方向。

（2）铁路系统投资市场化成败的关键是政府是否能投放有效资源。目前一些省市铁路投资公司仅仅作为政府的投融资管理平台，充当政府向金融机构贷款借道的工具或国企以明股实债方式运作的平台，这不是真正意义的投融资市场化。铁路投融资市场化需要各级政府的有效资源投入，包括下放运营权、定价权，沿线站点综合开发，站城一体化等方面的政策支持。

（3）铁路投资健康发展需要政府的大力支持，但也要发挥中央与地方优势，平衡政府与市场关系。我国铁路建设经验与教训表明，交通基础设施由各级财政大包大揽固然难以为继，但将投融资责任过度推向市场的做法也是不可取的，毕竟铁路本质上是公共事业。一是要划清中央与地方的权力边界，充分激发地方政府的投资热情；二是把握政府与市场的尺度，政府应对非经营性资产的投资负有主要责任，将可经营性的资产推向市场，不能本末倒置；三是建立有效的市场化激励与约束机制。政府与社会资本合作应以战略合作为导向，发挥社会资本在运营、产业等方面的优势，弥补政府投资建设单一功能的劣势，在此基础上，按准市场化经营原则建立适当的激励约束机制，催发企业的活力和动力。