公共图书馆“十四五”战略规划编制分析：趋势、重点与建议

黄佩芳

（佛山市图书馆 广东佛山 528000）

1 引言

图书馆战略规划是近十年来国内图书馆领域的一项重要创新实践，它是图书馆重要的管理指南，引导图书馆更好地应对变化、把握未来。“十二五”时期除原文化部出台了全国公共图书馆事业战略规划外，只有少数公共图书馆尝试制定了中长期战略规划，但到了“十三五”时期，制定战略规划的图书馆数量得到可观的增长，国内图书馆在规划战略的理论研究、规划理念和技术方法创新上取得了一定进展。2021—2025年将是中国步入全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，由此可见“十四五”战略规划的重要性。国内已有部分公共图书馆，如广州图书馆、深圳图书馆、佛山市图书馆等，率先在2020年启动“十四五”战略规划编制工作，并基本成型，也有图书馆正在或准备编制“十四五”战略规划。本文在分析公共图书馆“十四五”发展环境的基础上，对公共图书馆“十四五”发展重点进行剖析，调研公共图书馆“十四五”规划先行文本，分析规划体例、编制方法、内容亮点，并提出规划编制工作建议，以期为我国公共图书馆编制“十四五”战略规划提供参考。

2 公共图书馆“十四五”发展环境的基本分析

在编制战略规划时会运用到多种战略规划管理工具，包括SWOT（Strength，Weakness，Opportunity，Threat，优势、劣势、机遇、威胁）、PEST分析（Political，Economical，Social，Technological analysis，政治、经济、社会、技术分析）、关键成功因素、核心能力分析、情景规划和价值链等[1]。笔者将会运用PEST分析方法对公共图书馆“十四五”发展环境进行基本分析。

2.1 经济社会环境分析

据专家研判，中国“十四五”时期将面临八个方面的重大趋势，包括步入人工智能制造时代、城市化进入后期、市场深度改革、全球治理体系变革、信息技术取得突破、人口老龄化凸显、生态建设成为关键、全面推进社会治理等[2]。这些大环境、大趋势将深刻影响公共图书馆的发展和改革，既是机遇，也是挑战。例如，城市化进入后期，可能会出现逆城市化，人口向农村流动，不仅要求城市公共图书馆提供更优质服务，也要加强农村服务的均等化；人口老龄化凸显，国家鼓励生育，公共图书馆不仅要加强老年人和儿童群体服务，更要服务于城市人才建设；信息技术取得突破，5G、人工智能、区块链等技术将更加成熟，智慧图书馆建设进程加快，对公共图书馆的服务方式、服务内容产生变革性影响；社会治理现代化，促进图书馆治理体系和治理能力建设，加快打造共建共治共享的社会文化治理格局。

2.2 国家纲领性文件分析

2020年11月3 日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》[3]（以下简称《建议》），是今后五年乃至更长时间中国经济社会发展的行动指南，对公共图书馆审视未来发展环境和方向也具有重要意义，具体如表1所示。

2.3 行业发展环境分析

整体来看，随着经济社会的快速发展，国家进入第二个一百年建设时期“全面建成社会主义现代化强国”。在文化强国建设要求和满足人民对美好生活的需求的引领下，作为公共文化服务体系重要组成部分的公共图书馆在“十四五”时期将进入高质量发展新阶段，具有良好的发展基础和保障。《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法》的实施为公共图书馆高质量发展提供法律保障。另有县级总分馆制、法人治理结构改革、政府向社会力量购买公共文化服务等政策出台，形成了良好政策环境。此外，“十三五”期间公共图书馆的快速发展为未来打下良好基础，截至2019年末，全国共有公共图书馆3 196个，比“十二五”规划末期2015年末增加59个；全国从业人员57 796人，比2015年末增长24.4%；图书总藏量111 781万册，人均图书藏量0.79册，分别比2015年末增长33.3%和29.5%；人均购书费1.68元，比2015年末增长17.5%；全国公共图书馆总流通人次90 135万，书刊文献外借册次61 373万，举办各种活动195 732次，分别比2015年末增长53.1%、20.6%和70.9%[4-5]。总体而言，“十四五”时期公共图书馆事业发展趋势整体向好。

表1 《建议》公共图书馆发展要点分析

3 公共图书馆“十四五”发展的战略重点

“十四五”时期是我国全面建设社会主义现代化强国新征程的重要开端，坚定文化自信，从文化大国走向文化强国，公共图书馆应有所作为和贡献。立足当下，展望未来五年发展，以国家发展战略及文化相关政策为指导，笔者认为公共图书馆“十四五”战略规划的重点可以从以下几方面考虑。

3.1 图书馆法治体系建设

党的十九届五中全会审议通过的《建设》提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，完善法律制度体系依旧是“十四五”时期法治建设重点。《中华人民共和国公共图书馆法》于2018年1月1日正式施行，为公共图书馆事业发展提供法律保障。《中华人民共和国公共图书馆法》对全国公共图书馆行业进行原则性规定，需要地方立法予以落实和细化，以更好地满足地方发展需要，这也是宪法赋予地方立法权的初衷。但是地方性立法相对滞后，《中华人民共和国公共图书馆法》实施两年多了，仅贵州省于2020年10月出台了《贵州省公共图书馆条例》。甘肃省、广东省佛山市等地区的公共图书馆立法工作尚在进行中，深圳市启动图书馆条例修订工作。“十四五”时期将会是地方性图书馆立法和修订的爆发阶段，图书馆法治体系将进一步完善，立法实施评估将成为关注重点。

3.2 全民阅读新方式

随着信息技术的发展，用户阅读习惯的改变，数字阅读和有声阅读成为阅读方式新潮流。第十七次全国国民阅读调查结果显示，2019年我国成年国民数字化阅读方式的接触率为79.3%，较2018年的76.2%上升了3.1个百分点；成年国民和未成年人有声阅读继续较快增长，成为国民阅读新的增长点[6]。2020年初新冠肺炎疫情的爆发，也让公共图书馆纷纷转型发展线上服务，推广数字阅读。全民阅读推广方面，随着5G、AR等新一代信息技术的应用，数字阅读和有声阅读将得到进一步发展，公共图书馆在资源建设、服务方式上应注重多样性，线上服务和直播活动将成为常态。知识付费市场发展也促使公共图书馆更加注重优质知识内容供给。近年来，广东省深圳市、贵州省、河南省、广东省、山东省烟台市、浙江省宁波市等地区陆续出台全民阅读促进地方性法规，为国家阅读立法提供了地方实践经验。

3.3 文旅融合新发展

2019年3 月文化和旅游部门合并，拉开了文旅融合的大幕。各地纷纷出台文旅融合相关的制度、政策和规划，在推进文旅融合方面做出大量探索，并取得一定的实践成效。公共图书馆与旅游融合方面，主要有在景区建立分馆或服务点、发展民宿图书馆、建设旅游专题资源、开展研学活动、开发文创产品等形式。文旅融合尚处于起步阶段，在融合广度、深度和层次方面均不足。大众旅游时代，“十四五”时期文旅融合大有所为，公共图书馆应顺势而上，应势而为，充分发挥公共图书馆教育、文化、交流的功能，挖掘图书馆的馆藏、空间、活动资源，以文载旅，服务新时代群众需求，推进全民阅读。

3.4 智慧图书馆建设

智慧图书馆的有关理论早在2010年就出现，相关研究持续不断，并在“十三五”期间成为图书馆界研究热点之一。虽然随着RFID技术、物联网技术、人脸识别技术、数据挖掘技术等信息技术在图书馆的应用，图书馆变得更加智能和便利，但是离智慧图书馆还有差距。2020年5月，“加强新型基础设施建设”被写入2020年政府工作报告，以5G、人工智能、物联网、工业互联网、数据中心为代表的新型基础设施建设上升为国家战略。新一代网络信息技术将得到快速发展和应用，我们将迈进一个万物互联的全新时代，这也是我们探索和建设智慧图书馆的最佳时机，智慧馆舍、智慧资源、智慧服务、智慧阅读……技术将重塑图书馆空间、重构图书馆资源、革新图书馆服务方式，并倒逼图书馆在管理模式、业务流程、人员配置等方面进行全方位变革。

3.5 多元共治共享

党的十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。“十三五”期间，公共图书馆在图书馆治理方面也取得一定实践成效。2017年，中宣部、文化部等7部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，各地县级以上公共图书馆纷纷建立以理事会为主要形式的法人治理结构，引入社会力量参与，形成多元治理结构。十九届四中全会、五中全会也再次提出“打造共建共治共享社会治理新格局”的社会治理新目标。“十四五”期间公共图书馆也必须进一步加强图书馆治理体系建设，建立社会治理参与机制，促进图书馆治理主体的多元化、治理方式的多样化，以适应图书馆体系建设的发展和运营模式上的创新。例如，培育专业性阅读推广组织和阅读推广人，鼓励公众参与图书馆治理。同时更加注重图书馆服务的群体、城乡和区域的均等化，促进治理成果的共享性。

4 公共图书馆“十四五”战略规划先行文本分析

不少公共图书馆在2020年启动“十四五”战略规划编制工作，截至2020年12月31日，共有广州图书馆（以下简称“广州馆”）、深圳图书馆（以下简称“深圳馆”）、佛山市图书馆（以下简称“佛山馆”）三家公共图书馆对外发布规划征求意见稿，预示着规划编制工作进入尾声。文章对三家图书馆的“十四五”战略规划编制工作和文本内容进行分析，期望为他馆“十四五”战略规划编制提供一些思考。

4.1 编制组织

纵观国内外图书馆中长期战略规划编制的组织模式，根据编制主体不同，可大致分为3种模式。模式一：由专业咨询公司或行业协会承担战略规划编制工作；模式二：由本馆成立战略小组，自主完成规划编制工作；模式三：由图书馆与外部第三方研究机构联合组建规划战略小组，共同完成规划编制工作。国内图书馆中长期规划编制组织多采用第二种或第三种模式，两种模式各有优劣，模式二可以锻炼团队，凝聚发展共识，模式三可以借助外界智慧，使规划更科学化。广州馆、深圳馆、佛山馆的战略规划编制模式如表2所示。

表2 三家公共图书馆战略规划编制情况对比

4.2 体例结构

规划体例是图书馆战略规划文本的宏观内容及其组织结构。可选择的规划体例结构大致可分为两种，一种是国外图书馆行业采用较多的体例，国内有研究者对国外图书馆51份战略规划文本进行调查分析，发现愿景、使命、价值、战略目标与行动计划是战略规划文本的核心构成[7]。另外一种是国内各层面制定发展规划普遍采用的体例，核心构成包括发展基础与机遇、指导思想与基本原则、总体目标与主要任务、保障措施等。当然，选择何种体例结构要根据本馆情况，也可在核心要素的基础上，根据自身需求设置个性化模块。此次调研的广州馆、深圳馆、佛山馆“十四五”战略规划体例均采用第一种，充分借鉴国外图书馆的做法，大致相似，同时也根据本馆需要有所调整（见表3）。

表3 三家公共图书馆“十四五”战略规划体例对比

4.3 内容重点

（1）目标体系。战略目标是图书馆在规划期内发展的方向和所要达到的水平，一般会有1个总体目标和若干个具体目标构成层级式目标体系。战略目标尤其是具体目标的编写体例，有两种类型：一种是按照图书馆内部功能或业务范围来设置。例如，佛山馆具体目标从馆藏资源、服务质量、阅读推广、科技融合、多元合作、体系建设、管理效能7个方面展开规划。另一种是按照社会职能来设置具体目标。例如，广州馆将其使命明确为“体系中心、知识平台、学习平台、文化平台、交流平台”，“十四五”规划的6个具体目标从履行6大使命目标的角度进行设计。深圳馆也是以社会职能设计目标，从服务主体、体系中心、行业引领、公共文化服务主力等角度，具体如表4所示。

（2）亮点规划项目。三馆“十四五”战略规划内容丰富，广州馆共21个重点任务，深圳馆25个，佛山馆27个；亮点项目多，且切合本馆情况，展示图书馆独特的发展思路（见表5）。此外，三馆因区域环境、政策条件具有相似性，在部分“十四五”战略规划重点聚焦之处有共同考虑。例如，粤港澳大湾区公共图书馆交流合作、区域地方文化建设、智慧图书馆建设、文旅融合、国内外行业交流合作等，也体现了区域合作、共建共享的发展理念。

表4 三家公共图书馆“十四五”战略规划目标体系对比

表5 三家公共图书馆“十四五”战略规划亮点规划项目例举

5 对公共图书馆“十四五”战略规划编制工作的建议

5.1 统筹兼顾：坚持三大思维四大原则

“十四五”战略规划编制是图书馆全局性工作，要坚持“三大思维”和“四大原则”。

“三大思维”即政治思维、创新思维和底线思维。政治思维，即坚持加强党的领导，保持正确的政治方向，以国家政策为事业发展导向。创新思维，即坚持问题导向，寻找新思路，推动图书馆理论创新、实践创新和制度创新。底线思维，即当前以及未来一段时间，疫情防控常态化、经济社会发展面临持续压力，作为社会中的一部分，“十四五”期间图书馆要把底线思维贯穿始终，既要勇于创新，又要确保兜底，严密防范各种风险挑战，稳中求进。

“四大原则”，即目标导向和问题导向相统一；立足行业与面向全社会相统筹；全面规划与突出重点相协调；战略性与操作性相结合。深入剖析图书馆自身存在的问题，抓住主要矛盾，以解决或缓解问题为方向设立战略规划目标；既要立足图书馆行业发展，也有放眼全社会的格局，以为推动城市文化建设、社会发展和文化强国建设做贡献；要考虑周全，涵盖图书馆业务发展各领域，同时也要突出重点，以重要项目为抓手，凝聚规划亮点；既要强调规划的宏观性、战略性、指导性，又要突出规划的可操作、能检查、易评估，做到长短衔接、虚实结合。

5.2 团队协作：组建高效精干的规划编制组织

“十四五”战略规划编制工作是全馆性重要、重大工作，高效精干的规划编制组织能够确保战略规划编制工作有序推进。上面提到战略规划编制的组织有三种模式，无论是选择第二种还是第三种模式，其具体组织架构均包括领导小组、工作小组和撰写团队。领导小组由馆长、其他馆领导组成，负责编制工作的整体领导、协调、方向把控；工作小组一般由馆内业务部门主任及业务骨干组成，负责数据、资料收集，规划编制过程管理、组织、实施；撰写团队负责规划文本草案的形成、意见征集、修改，由具有相关经验、业务特长、思维活跃的馆员（或外部团队）组成。战略规划编制工作需要一个负责人，可由馆长或馆长指定人员担任，也可从外部聘请专门的战略规划顾问、图书馆业界专家担任，负责具体工作的统筹、推进。规划编制工作建议采用项目管理方法，以更好地做好规划编制的计划、组织、领导和控制。

5.3 社会参与：广泛征求意见提高参与度

为提高战略规划编制的科学性，战略规划编制应广泛征求意见，包括上级主管单位、图书馆理事会、图书馆馆员、社会公众、专家学者等。听取主管单位领导对图书馆发展的指导性意见；充分发挥图书馆法人治理结构作用，集理事智慧为图书馆未来出谋划策；馆员既是规划制定者，也是执行者，征求馆员意见，不仅体现主人翁精神，也强化馆员战略规划意识；读者是图书馆最密切的利益相关者，以读者为中心，了解、体现和满足读者需求和期盼才是规划最核心的价值；专家学者可以为规划提供更专业、更高屋建瓴的意见和建议。征求意见可以分为规划编制前期调研和规划文本征求意见，前期调研主要为了了解各方的想法、需求和建议，集思广益；后期规划文本征求意见，主要为了搜集修改意见，寻求各方的支持、认同。

5.4 落实机制：重视战略规划的实施与评价

战略规划要充分发挥战略引领作用，重在落地实施。为确保规划的有效实施，一是可以制定规划配套的指标体系，量化绩效指标，使规划更具可操作性；二是成立规划实施小组，负责监督图书馆各项规划目标的执行进展，确保规划稳步推进；三是可以为各项行动计划制定实施时间表，提出相应的资源配置方案并落实责任人；四是定期对实施情况进行监督和评价，全面了解规划整体实施情况，发现实施过程中的问题，根据当下实际，对规划内容进行动态调整，进一步保证规划的科学性和可行性，确保规划执行效果。

6 结语

“十四五”期间依然是机遇与挑战并存，如何立足新发展阶段，找准新定位，把握新机遇，迎接新挑战，科学规划图书馆“十四五”发展十分重要。以下几个问题或许有助于公共图书馆厘清规划编制的思路：第一，本馆当前以及未来所处的内外部环境怎样？有哪些机会和威胁？第二，“十四五”期间本馆想要达到什么目标？为了达到这个目标，需要具备哪些核心竞争力，可以做些什么？第三，本馆的优势和劣势各有哪些？如何发挥优势，弥补不足？第四，考虑最适合本馆实际的战略规划编制方法和组织模式。针对上述思考，结合本文的分析研究，在编制“十四五”规划的过程中推出更有针对性举措，促进公共图书馆的跨越式发展。