应急管理体系数字化转型的思路与对策

赵祚翔，胡贝贝

（中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190）

2019年年末，新型冠状病毒肺炎（COVID-19）疫情（以下简称“新冠疫情”）暴发并迅速波及全国，伴随2020年春节前后人员流动频繁，疫情的防控难度大大增加，能否迅速掌握疫情传播的准确信息，及时有效地甄别潜在传播人群并采取科学的管控和防治手段，关系到全国人民的生命安全和社会稳定，也是对我国突发公共应急管理体制建设提出的严峻挑战和考验。国家主席习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议中强调，要健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制，及时总结各地实践经验，形成制度化成果，完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法；同时，还专门提出要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。在此背景下，本研究旨在深入探讨数字技术与疫情防控应急管理体系的融合问题，通过分析我国在新冠疫情防控工作中数字化治理的实践与挑战，归纳总结数字技术与公共卫生应急管理体系融合的有效路径和模式，以期为我国建设数字化、智能化的应急管理体系，提升现代化治理能力提供思路和支撑。

1 数字化治理与应急管理的国内外研究与实践

1.1 数字化治理转型的理论研究回顾

大数据、云计算、人工智能和区块链等新一代信息技术的飞速发展，为政府治理能力现代化水平的提升提供了技术支撑。借助数字化基础设施的建设，政府对公共管理领域的信息收集和分析能力，以及各部门之间的协调沟通能力将会得到大幅度提升，对其日常业务流程再造、资源优化整合、跨层级业务精准服务等方面的管理体系重构将会起到重要的推动作用［1］，政府的组织架构也会朝着扁平化方向发展。

联合国教科文组织（UNESCO）［2］对数字化政府的定义是：公共部门对信息和通信技术的使用，旨在改善其公共服务的供给，鼓励公民更便利地参与决策过程，并使政府更加负责、透明和有效。Accenture［3］的研究表明，数字化政府公共服务的转型建设涵盖了从基础设施、治理方式、工作流程、沟通渠道和新服务模式交付的前台与后台改造，一个完善的数字化政府能够提高公众对其提供公共服务的满意度，增强政府信任水平，提高整体经济活力。Dawes［4］认为数字化政府本质上反映了政府的治理体系转型，是公民和社会信息收集、使用和传播的便利化融合，这也要求政府对数字时代的治理前景有一个更全面、更灵活的认识。数字化政府转型中的障碍是离散化的政府业务流程、互不兼容的立法框架、数据标准和层级关系，这些影响了公共部门中各组织间信息共享和组织因素的重塑，而解决这些问题也是一个漫长的组织关系演化和学习过程［5］。Dawes 等［6］在研究中提出了一个概念模型用于将数字化政府现象理解为一种动态现象，其中政策、管理、组织、技术和数据都在给定的社会、政治和经济环境中相互作用。因此，数字时代治理的改革思维应该是采取整体视角和反碎片化流程来应对公众需求，要实现组织变革和效率变革就需要完全营造一个政府数字化运营的新模式，而不应该仅仅依靠数字化技术渠道对传统行政和业务流程进行补充。

党的十九大报告提出要加快建设网络强国、数字中国和智慧社会，数字化环境中的政府治理能力变革已经成为我国各级政府关注的重点领域，政府的管理体系和治理能力也随着数据的开放与智能化应用不断发生改变。马建堂［7］认为，大数据可以被政府应用在治理效率提升、重构治理模式、破解治理难题等多个方面，是促进国家治理变革的基础性力量，在具体治理领域，如精准医疗、个性化教育、社会监管、舆情监测预警，大数据的使用使得以往无法实现的环节变得简单、可操作、更加透明，为政府解决治理“顽疾”和“痛点”提供了强大的技术支撑。王啸宇等［8］阐释数字政府的体系架构和创新机理反映了治国理政和服务公众的新形态，能够降低行政成本、增强行政的科学性、促进治理的精细化，在实践应用中，数据政务的多维面向及功能图景能够理顺政府与各个领域间的关系，有效提升社会协同发展的合力。钟伟军［9］对我国现有政府信息平台建设中的行政化和封闭化现象分析，提出了“以用户为中心”的理念，说明了将公民视为用户应成为政府数字化转型的基本逻辑。在针对数字化政务改革的具体操作和实践的研究中，赵光勇等［10］通过对浙江省“最多跑一次”改革的研究发现，政府对民众的服务承诺不仅是政府体制机制改革的切入口，也是利用互联网技术倒逼政府流程再造的抓手。黄建伟等［11］认为，我国当前数字化政府的发展仍停留在数字化的技术层面，对于治理的核心层面重视程度不够，而数字治理目标达成的过程中“数字”与“治理”如何平衡、公民的互动参与、数字治理中的政府角色等问题尚需要更深入地研究。

目前，国内外理论界对数字化治理的研究主要集中在数字化技术的应用对公共服务交付系统、工作流程改进、绩效评价体系、成本效益分析、改善组织结构的影响，一些涉及数字化政府的政治学和社会学研究也讨论了数字化技术对政府公开透明度、行政问责制、公民和社区参与以及个人隐私等方面的影响，研究成果具有较强的公共管理学价值，但具体到数字技术与应急管理的结合问题，研究成果则相对较少。

1.2 数字化应急管理的实践探索

诸多发达国家早在20 世纪就着手开展数字化应急管理的相关研究，并将数字化技术广泛应用于多个领域的应急管理体系建设。

美国政府在1979年就成立了联邦紧急事务管理局（FEMA），并于2003年“9·11”事件和炭疽热病菌事件发生后将FEMA并入新成立的国土安全部，成为国土安全部4 个下属部门之一。近年来，FEMA调动大量科技资源开展广泛的科学研究与实验，在全国范围内建立起独特的信息处理系统和多级实验室反应网络，为有效应对各类公共安全突发事件提供必要的数据、理论、技术和设备。为了进一步克服公共数据分散在各联邦、州立或私人机构致使数据整合受阻的困局，美国联邦政府发起设立了“工作单位与家庭住址纵向动态系统（LEHD）”的大数据项目。LEHD 较全面地整合了普查与企业数据，同时对人口和就业数据进行历时及实时的查询分析。2010年后，LEHD 整合了自然和人为灾害数据，推出以公共应急为目的的数据应用，更好地发挥了数据在应急管理体系中的价值。当大范围的突发事件发生后，LEHD能够快速分析出受灾人口数量及特征，从而为下一步的应急、撤离等部署甚至恢复计划提供决策依据［12］。

日本是人口稠密和自然灾害频繁发生的国家，也是应急管理的先驱和模范国家。目前，日本已经建立起了由首相担任主席的中央预防事故委员会，并制定了一套连贯的规则，以便对所有突发危机事件作出快速反应。自1995年神户大地震灾难以来，日本政府一直致力于利用数字化手段来完善应急管理模式，并建立起基于地理信息系统（GIS）和计算机通用网络的危机管理系统，该系统包含不同的子系统，用于操作灾害预防、事中救援、灾后重建、损害评估等应急管理相关功能［13］。此外，2003—2007年间，日本安装了世界上最先进的地震和海啸预警系统，这也是日本政府危机管理系统的主要部分之一。通过大数据分析，该预警系统在2011年“3·11”地震爆发前曾向市民发出临震预警和海啸预警，在政府应对危机管理决策和紧急救援中发挥了重要作用［14］。在引入大数据应对突发公共危害中，日本政府不断加强与媒体和通信公司的合作：在灾害发生时，政府组织的紧急救援队可以通过分析来自手机、汽车导航系统等发出的位置数据，准确获取情报、快速支援受灾地区；灾民也可以通过无线通信网络来实时了解疏散路线和交通状况等信息。日本的一些媒体，例如NHK 频道也承担着广播预警系统、传播救灾信息、引导舆情的重要责任［15］。

在帮助政府应用数字化手段防控公共卫生事件中，谷歌（Google）在2008年启动了“谷歌流感趋势（GFT）”研究项目。在美国，由于季节性流感导致患者前往急诊科就诊和住院次数增加，给本来就很紧张的医疗系统带来很大的压力。许多研究也证实了，急诊科的拥挤与关键治疗手段的延迟与患流感死亡率增加有直接关系［16］。流感大流行对美国医疗基础设施构成了公认的严重威胁，而传统的监视手段，例如疾病控制和预防中心（CDC）搭建的“美国流感前哨提供者监视网络”，则依赖于许多指标的收集，包括临床症状、病毒学实验室结果、住院人数和死亡率统计，导致数据报告往往出现滞后的现象。因此，要对季节性和大流行性流感进行有效管理，就需要通过及时、准确的监控来尽早发现疫情。GFT 项目的最初版本是采取了大数据和小数据的结合分析，在5 000 万个搜索词中找到最佳匹配以适应1 152 个数据点，并与美国流感前哨提供者监视网络中报告的国家、地区、州和城市级别检测到的流感数据进行对比匹配，通过建立4.5 亿组数学模型来分析特定检索词条的频率与流感传播的时间和空间联系。2009年美国甲型H1N1 流感暴发的前几周，谷歌进行流感趋势分析，成功预测了H1N1 在具体州区的传播范围，为公共卫生机构提供了有效、及时的数据信息［17］。之后，GFT 预测模型经过几次调整和改进，虽然在预测中因为算法过度拟合导致数值偏高而受到一些质疑［18］，但是其提供的方法基础为传统的流行病防控工作开启了新的思路，类似的应用也提高了针对疾病的数字化监测效率，具有较大的透明度和及时性，对政府改进公共卫生事件的应急管理模式产生了积极的影响。

目前，对于数字化应急管理的应用研究形成了3 个方面的认识。一是数字化应急管理的本质是数字技术的革新，是现有管理体系围绕数字化理念和技术应用的拓展，丰富了灾害的救援和响应的技术路线［19］。例如，Kau 等［20］提出了一种基于智能手机终端的危险事件检测系统和广域救援系统的新颖算法结构，该应用在监测到突发医疗事件后，可以通过全球定位系统（GPS）或辅助GPS 获取用户的位置，并通过通信网络将其发送到救援中心，以便用户可以立即获得医疗帮助。为了提升突发事件的响应速度，Kwan 等［21］研究将实时3D GIS 技术应用于GIS 的智能应急系统的可行性，并使用俄亥俄州富兰克林县GIS 数据库的集成3D 网络数据来验证模型结果，进一步讨论了智能应急系统对实施营救的应急决策能力和支持功能。二是数字化技术的应用不仅拓展了应急管理的渠道，基于物联网技术的城市公共安全应急管理预警系统还可以实现全方位监控和准确预测，对重大突发性事件的预防可以起到关键性作用［22］。如Chun 等［23］将众包技术与传感网络技术相结合，构建了开放平台的城市应急预案管理系统，实现了应急预案管理的自动化和功能化，可为政府的应急计划和响应提供共享服务。三是数字化治理应该贯穿应急管理的全生命周期。随着大数据和无线传感技术的不断发展，环境传感器数据和社交媒体数据将在应急管理的预防、准备、响应和恢复全周期提供越来越多的便利［24］。而大数据的两个主要来源，即专用传感器网络和多功能传感器网络，也被证明可以有效提升灾难管理的信息质量和服务质量［25］。但是，目前基于不同部门之间数据的非结构化，以及应急管理应用程序能否及时利用海量数据资源来帮助政府和社会作出相应的决策分析，依然是全球范围内数字化应急管理体系建设的主要挑战［26］。

2 数字化治理在新冠疫情防控中的实践

我国《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》首次将公共安全作为国民经济和社会发展重点研究领域之一，并要求从整体上对公共安全科技问题进行战略研究以及部署，特别是在应对突发公共事件中，如何更好地利用先进的信息技术和丰富的数据资源来助力管理部署和科学决策，对影响公共安全的突发事件作出快速反应、部署和调度，是未来构建数字化应急管理体系的重要内容。由于我国应急管理研究起步较晚，针对政府数字化转型如何更好体现在应对突发公共事件管理能力方面的研究还比较欠缺，对构建数字化应急管理体系尚缺乏统一的认识，而新冠疫情可以说是对国家治理体系和治理能力的一次大考。在新冠疫情的防控工作中，数字化技术的使用和政府治理模式的创新为有效阻击疫情作出了重要贡献，也为开展数字化治理与应急管理建设的后续研究提供了丰富的实证案例。

2.1 大数据追踪疫情传播路径

《GSMA2019 移动产业影响报告》显示，2019年我国移动通信用户数多达16.32 亿户，独立移动通信普及率为83.3%。由于我国移动通信用户普遍采取实名制注册，通过基站定位、服务定位来判断移动设备持有人位置信息，在新冠疫情防控中对获取人员行踪信息起到了关键性作用。一方面，通过基站定位对判断可疑人员的位置信息具有实时性特征，手机在使用的过程中需要连续接受基站发出的测量信号，而移动通信蜂窝网络的半径较小，更新速度在秒级，具有强大的实时优势；另外，全球卫星导航和数字化地图在手机中的普遍使用，可以提供更为精准的定位信息。因此，在现有技术条件下，经过用户授权，中国三大通信运营商基于手机信令已经能够实现有效的用户手机定位，这对梳理新冠肺炎确诊人群的生活轨迹、锁定潜在感染人群提供了重要的信息来源。

除了电信移动通信，许多大型互联网企业开发的应用软件，如打车软件、社交平台、电商平台、外卖平台等，也可以通过手机软件（APP）授权调用用户的出行记录、住址数据、移动支付信息等，并作为定位信息的有效补充。通过大数据技术追踪位置变化轨迹，可以在突发公共事件的应急响应中建立有效的个体关系图谱，从而精准掌握疫情传播途径，避免疫情向更大范围扩散。而将不同时间段的个体授权位置数据进行纵向串联和整合，还能够清晰地显示群体流动的特征，标志出人员从疫情高发区流入和流出的信息、动态变化和规模，比如基于授权数据，百度和腾讯等互联网公司制作了春运期间的国内人口迁徙地图。人员迁徙数据有利于定位新冠疫情输出的主要区域、人群密度，并预测相关地区的疫情发展态势、潜在染病人群，为疫情防控部门及地方政府分类制定相关人员返程规划、出台交通管制措施等提供决策依据。

2.2 构建数字化信息发布与互动平台

在突发公共卫生事件的防控过程中，信息收集和反馈机制的公开透明有利于公众正确认识事件发展态势、了解防控措施和政策，提高对公众的防控知识普及率，避免公众出现恐慌情绪。在新冠疫情防控的关键时期，我国中央和各级地方政府相继推出了针对疫情防控专题的线索征集和信息发布平台，如人民网上线的全国地市新型冠状病毒感染的肺炎疫情实时动态平台，提供了权威和实时更新的各地区确诊病例、疑似病例、累计死亡和治愈人数等信息，并提供了同乘查询、实时播报、在线问诊、辟谣与防护、物资救助信息等多种服务；另外，国家政务服务平台也利用腾讯云技术支撑推出了“全国一体化政务服务平台新冠肺炎疫情防控专题”，提供包括实时动态跟踪、同行密接自查、医用口罩注册备案查询、全国定点医院和发热门诊导航以及地方服务窗口链接等功能。

除此之外，各地方政府也积极搭建各自的数字化防疫指挥平台（数字化指挥平台一般性架构见图1），截至2020年2月6日，阿里巴巴集团已经与浙江、湖北、湖南、贵州、河南等28 个省、自治区、直辖市合作搭建数字防疫系统［27］。该系统分为居民、社区街道、医疗疾控、政务管理等四大模块，为各地居民和疫情防控机构提供信息查询、数据地图、返程登记、病例上报、疫情动态分析、远程诊疗等20 余项功能。除了官方平台的建设外，一些志愿者还建立了基于公共需求数据抓取等方法的救援物资信息对接平台，如湖北省医疗物资需求信息平台，对医疗资源需求进行分地区、分医院、分类别呈现，全面发布诸如所需物资名称、所需数量、联系信息和运输方式之类的信息，并支持跟踪查询，这些功能都有利于及时、有效地显示物资短缺信息，提高了资源调配机构和捐助者获取信息的速度，提高了资源分配的效率。另一方面，为确保疫情防控与复工复产的有序进行，许多地方政府利用数字化政务平台的技术支撑推出了“网上办公、掌上办公”等线上政务服务，减少人员往来接触、简化办事程序，最大限度隔离病毒传播途径；一些地方还借机推进了政府“不见面审批”改革，推广网络核验、电子证照和电子印章等服务，为数字化政务转型提供了实践经验。

然而，要实现在较短的时间内上线数字化政务功能，大多数需要在之前相应的技术底座上搭建完成，但由于各省份的数字治理基础和治理能力还存在较大的差异，因此各地具体实施的效果也有所差别。

图1 疫情防控数字化指挥平台总体架构

2.3 开发基于人工智能的疫情发展预测模型

面对新冠疫情发展和传播态势的不断变化，卫生防控部门和公众需要尽快掌握有关传播源和传播特征的信息，许多人工智能研发团队也在借助深度学习等新技术来追溯传染病源头，并根据病患确诊顺序和有关密切接触人员等信息定位时空碰撞点进行科学建模，推算出疾病传播路径。传统的医疗数据采集具有明显的滞后性，这对在疫情传播早期阶段快速获取传播数据、分析疫情传播机理造成制约，而依靠各类医疗数据联网和智能设备归集的数据具有明显的及时性和准确性，为疫情发展预测模型（以下简称“预测模型”）的搭建提供了数据基础。

除医疗数据外，疫情传播往往还涉及气候、交通、社会行为等多维度的因素影响，大数据技术的发展使得这些影响因素均可以数据形态展示，极大地丰富了预测模型的分析维度，而海量数据基础也可以为预测模型的预测功能发挥提供丰富的优化和训练素材。根据预测的新冠疫情发展态势，疾控部门能够针对发病人数热力分布对重点区域强化卫生措施，对可能扩散的区域提前陈设防疫防控资源，避免出现二次暴发、局部暴发和多点暴发。

在新冠疫情防控中，人工智能技术主要聚焦于公众及医疗信息的收集处理建模以及自然语言处理等应用，然而，在目前的理论体系下，人工智能的不可解释性依然无法有效融入流行病学体系，同时行业内部尚未形成有效的数据规范体系，数据的采集和整合能力建设还比较滞后，未来人工智能在公共应急管理体系中可发挥的作用仍有较大的提升空间。

2.4 建设电子化健康评估系统

在新冠疫情防控中，浙江省杭州市率先推出了以真实数据为基础的数字化健康证明“健康码”，作为人员进入相关地区的通行证明。居民可通过自行网上申报，经后台核实，即可生成属于其本人使用的二维码。根据浙江省有关规定，健康码分为3种颜色，持有“绿码”者可直接通行，显示“黄码”和“红码”的则需接受相应隔离措施。健康码的推广使用代替了线下登记，可以大大减轻基层表单填写汇总负担，并有利于解决地方统计分析和查找问题，为防控机构对新冠疫情态势预判和决策部署提供了数据支撑。随着复工潮到来，个人健康码的普及可以协助政府部门掌握返工人员的批次和数量等情况，并且可以帮助企业随时掌握员工的健康数据和动态，避免重复检查和认证，为各地精准开工复工、人员流动创造更便利的条件。随着浙江健康码模式的成功经验在全国范围内推广，在国务院电子政府办的指导下，支付宝基于全国一体化政务服务平台迅速投入研发，并上线了全国统一的疫情防控健康码系统。作为一个开放性平台，全国健康码的推广实现了跨区域的数据统一收集、上报、共享和认证，而其中的精准复工管理平台又可根据不同地方需求，结合各地原有的平台基础稍加改动或增加类似功能，这大大减少了该系统在各地的落地成本，方便不同地方以最高效的方式实现应用，对利用好互联网基础设施助力新冠疫情防控和复工复产提供双重支撑。

3 疫情防控数字化应急管理面临的挑战与应对思路

3.1 存在的问题与挑战

截至2019年7月，数字政务已覆盖我国400 多个城市、涵盖1 000 多项服务，累计服务民众达9 亿人次［28］。然而，在新冠疫情暴发之前，我国许多地区还尚未专门设计应对突发公共危机的数字化应急管理平台，相关的政务云平台的搭建也缺乏基本的应急管理功能；并且，我国2003年启用的突发公共卫生事件网上直报系统也主要起到信息收集的单一功能，并不具备应急管理层面的信息处置分析和网络预警功能。从我国的新冠疫情防控工作中可以看出，虽然数字化治理在精准防疫和决策支持等方面发挥了重要的作用，但是在实践过程中仍然暴露了数据思维不足的短板。

第一，数字化治理的理念尚未形成。目前我国数字政务的建设整体上还处在初级阶段，多数政府部门将数字化建设的重点放在了简化政务审批程序上，对于在应急管理方面的数据收集、信息管理、分析处理和政策应用的重视程度不够；一些地方暴露出了数字政务与日常管理的严重脱节，在智慧城市建设中投资动辄以亿元计，但在危机来临时连一些线上收治登记、定点医院查询等基本功能都无法迅速实现。

第二，大数据管理能力不足。新冠疫情数据具有来源渠道众多、结构复杂、时效性高等特点，但国内一些部门在信息采集和上报过程中仍然主要采用手工填报、纸质登记、打电话等传统方式，既增加了基层工作人员的负担和感染风险，也无法保证数据质量和信息传递的时效性。

第三，数字化治理存在“数据鸿沟”。目前我国医疗体系内部管理数据存在各自为政的现象，跨地区、跨层级、跨部门还难以实现流转，不同的数据管理平台还没有建立起长效的联系机制，给医疗资源的实时链接造成了一定的困难。另一方面，针对个人的行为分析，手机信令和应用软件数据仅能提供较为粗糙的行动轨迹，对区域性分析结果影响较小，运用预测模型开展预测和估计则所需要的多层次和多维度的影响因子数据信息还缺少统一的来源和口径。

第四，存在隐私信息泄露的风险。按照新冠疫情防控信息发布要求和相关法律条款，许多部门和机构在平台对外公布疫情有关数据时，对患者和疑似病人的个人信息设置了严格的隐私保护措施，但是一些部门在原始数据上报、数据流转和使用等各环节并没有设计数据防攻击、防泄露、防窃取等安全防护技术或者加密手段，造成在疫情防控初期一些人利用微信、微博等网络工具上传、转发针对武汉返乡人员的名单表格、购票信息、家庭住址、手机号、酒店入住信息等隐私信息，给有关人员的日常生活及其所在地的疫情防控带来较大的危害。

3.2 应对挑战的思路与对策

经过新冠疫情的考验，我国各级政府进一步明确了防范此类突发性公共事件的核心问题在于对社会风险的有效识别和精准防范，这就要求政府具备了解和掌握社会信息资源的能力，依赖新技术和数据源，向数字化转换管理思维，提高应对突发性公共危机的反应能力。

3.2.1 加快数字化应急管理体系建设的顶层设计

加强政府管理部门对公共数据信息的搜集、分析、处理能力和共享机制建设，通过综合运用大数据和信息技术，提高政府对突发性公共事件的快速反应能力和健全完善相关管理决策体系。加快构建一体化、全覆盖的应急管理大数据应用平台，依托国家数据共享交换体系，实现对重大风险在线监测、超前预警和救援防控的高效处置。国家应急管理部要建立统一的公共数据管理机构和应急基础信息经专业化评估后的分级发布制度，严格管理公共应急基础信息的发布，对所发布的信息要根据预警级别、危害程度和发展动态进行及时更新和跟踪，确保信息发布的准确性和时效性，并加强对信息发布后舆情的密切监测和分析。

3.2.2 深化政府公共管理的数字化治理转型改革

各级地方政府要抓住智慧城市建设和“城市大脑”建设的契机，深入推动城市公共管理的数字化转型。政府部门要鼓励已有政府信息平台与大型互联网公司的数据平台开展深度合作，改善数据搜集、储存、处理和分析方法。已有的政务大数据系统要进一步向基层下沉，新增或完善以用户数据源为基础、面向全社会公共服务的日常管理系统和应急指挥平台，在日常管理模块中，通过数据流、信息流、资源流的实时同步更新，构建便民、利民的公共服务智慧管理系统；在发生危机情况下，可通过大数据和物联网信息进行自动监测预警，同时记录事件报告人、报告时间、危害属性和应急管理指令，并有效建立起以应急指挥平台为基础的数字化预案，提高政府应对突发公共事件的应急决策能力，真正实现应急管理的平战结合。

3.2.3 推动公共大数据的整合共享

目前，政府公共管理领域的数字化转型最大的症结在于各级政府、各部门和各系统、各业务之间的数据难以实现互联互通，政务数据存在大量“数据孤岛”。中央政府要强化公共数据资源的共享和统筹能力，出台重大公共领域的数据共享模型和数据规范标准，提高差异化数据的结构匹配度，促进公共信息的互联互通。各级地方政府和部门所掌握的涉及公共安全的数据信息，要优先全部接入全国应急管理大数据平台，实现同步更新，确保数据的准确性、完整性和及时性，放大公共数据的使用场景，实现数据和信息的价值最大化，提升现代化公共治理能效。

3.2.4 加强公共数据的安全保障

各级智能化管理平台要加强数据、信息、网络与系统安全建设的同步规划和同步运行，形成包括数据采集、传输、存储、加工、应用、共享和监管等全生命周期的安全保护，建设以公共信息安全为目标的多层次动态感知云平台，搭建能够实时反馈网络安全的监控系统。明确相关主体的数据安全保护责任，严格保护公民和企业隐私，做好公共基础信息的定密工作，严格执行国家安全保密工作规定，建立健全监督考核机制。加强跨境数据流动评估认证，深化与各国和地区以及相关国际组织的对话互动和务实合作，共同应对威胁公共安全的数据风险与技术挑战。

4 结论

本研究针对我国在新冠疫情防控应急管理中应用数字技术的实践开展研究，结果显示数字技术较好地支撑了新冠疫情应急管理工作开展，具体包括支持疫情关联信息获取、疫情传播路径追踪、疫情信息公开与舆情管理、疫情风险预警、健康认证等，为各地区进行精准防疫和相关管理决策提供了有效支持。但其中也暴露出来若干问题：一是我国数字政务的建设整体上还处在初级阶段，政府多数部门的数字化治理的理念尚未形成；二是大数据管理应用经验与能力不足，无法充分利用数字技术和手段开展应急管理工作；三是数字化治理存在“数据鸿沟”，数据整合存在巨大制约；四是存在数据安全问题。应对这些问题，建议我国政府在进行应急管理体系的数字化治理实践中，一是加快数字化应急管理体系建设的顶层设计，形成各级各类部门的联动协同；二是抓住智慧城市建设和城市大脑建设的契机，深入推动城市公共管理的数字化转型；三是推动公共大数据的整合共享，破除“信息孤岛”；四是加强数据、信息、网络与系统安全建设的同步规划和同步运行。

目前关于数字化与公共管理的相关研究还处于起步阶段，可以预见，随着数字技术革命的进一步深入、数字经济的持续发展和渗透，以及全球化加速带来的公共卫生风险的加大，公共卫生治理的数字化转型必然加速，关于突发公共卫生事件数字化治理的相关研究会将会受到更多的关注。国际关注的突发公共卫生事件数字化治理的国际协同治理问题、数字化与突发公共卫生事件治理机制改革问题、突发公共卫生事件的数字治理与数据安全问题等，都将成为研究界关注的热点。