基于协同视角的京津冀科技资源优化配置机制构建

李 梅，孙艳艳，胡嫣然，张 敏

（1.北京市科学技术情报研究所，北京 100044；2.天津图书馆，天津 300201）

科技资源是国家发展的重要战略资源，对其进行优化配置是各地区科技管理和科技政策工作的核心问题［1］。经济体制改革的核心任务，实质是资源配置方式的选择与不断完善，在协调好计划和市场配置方式的基础上构建更加完善的要素市场化配置的体制机制。近年来，京津冀区域科技资源规模已经有了较大增长，科技资源在推动科学研究、促进企业和产业创新能力提升方面的作用日益凸显，但是地区间科技资源配置规模、配置结构、配置方式等仍存在很大差距，影响着区域科技资源配置能力及协同效应增强。京津冀科技资源配置是一项复杂的系统工程，涉及到多个维度和层面，通过系统组件与环境的协同效应提升区域创新要素配置效率。长期以来，京津冀各地区间的行政壁垒导致三地形成相对独立运行的配置机制系统，科技资源配置机制之间的相互关联程度不紧密，迫切需要协调好政府与市场的关系，以系统的视角去研究和构建多维度、多层次的科技资源优化配置机制，引导资源要素跨区域流动，促进科技资源合理分配和重组。这对实现科技资源供给侧结构性改革，提高京津冀地区科技资源利用效率具有重要意义。

1 文献综述

20 世纪80年代以来，研究者们十分关注科技资源的配置问题，研究主要集中在宏观政策、区域效率和微观主体层面：宏观政策方面主要围绕政策对科技资源配置的影响、作用、效果等开展研究；区域效率层面主要是基于CCR-BCC 模型、BPANNIGA 方法、遗传算法等模型方法，开展区域科技资源配置效率和配置水平评价、配置能力测算以及区域科技资源差异和配置模式等方面的研究；微观层面主要以企业为主体开展，以其研发资源的优化配置为目标，从多个视角影响配置主体行为的影响因素进行分析［2］。效率研究一直是科技资源配置问题的研究热点，不少学者采用统筹学等方法建立决策模型，探讨科技资源配置效率和效度，如宋秋韵［3］基于CCR-BCC 模型对我国中部6 省科技资源配置效率进行了评价，认为培育科技创新的思想意识、创造适宜的科技创新环境、引进培养高级专业技术人才和集聚科技创新队伍、加大科技资本投入力度是提高区域科技资源效率的重要路径；郑洁红等［4］采用遗传算法测算了我国近10年的科技资源配置效率，揭示了全国科技资源配置总体发展趋势和规律；彭建升［5］采用BPANN-IGA 方法测算出最优的科技资源投入产出组合策略，发现高的科技资源配置效率要求科技人员精英化、科研机构精简化、经费投入精准化、资源配置市场化和产出更具有创新性的产品。

从概念和内涵来看，周寄中［6］认为科技资源配置是科技资源在不同时空上的分配和使用，包括配置规模、配置结构和配置方式等；丁厚德［7］认为科技资源配置是科技资源按需求的方向实行分配与组合，并努力使科技资源的运用达到节约、高效、创新的优化配置目标，其中配置主体是主导性要素，包括调控管理主体（宏观分配）和实施执行主体（微观组合）；徐巧玲［8］认为区域科技资源配置带有明显的区域特点，其配置过程要受到国家和其他地区配置的影响。而科技资源优化配置是指为了实现组织的战略目标，科技资源配置主体通过运用相关的政策法规及其他学科的理论与工具，对科技资源进行科学开发和利用，实现效率和效能最大化的过程［9］。

科技资源配置机制是通过多种社会经济机制的耦合作用，将科技资源在各种不同使用方向之间有效配置，它是调节资源使用的数量、规模、结构、布局等各方面的一种社会经济机制。相比配置效率、配置模式等方面研究，已有研究中对科技资源配置机制方面研究较少，有学者从市场机制、运行机制、整合机制和协同机制等方面进行了探讨。政府和市场作为两种基本资源配置方式，一直是学术界关注的重要问题。早在1988年，李捍平［10］从政府调节机制、市场调节机制以及这两种机制的联系探讨了研发经费配置机制问题，认为政府调节机制是以弥补市场机制失效和不足为主要目的，两种机制在各自的空间范围内起着主体作用和占有支配主体位置，当政府调节机制超越其固有的范围和幅度时，研发经费配置的效果是令人沮丧的，要去关注科技成果的潜在需求和市场的供求状况。张帆［11］认为科技资源配置方式包括计划配置、市场配置和计划与市场混合配置方式。李健等［12］从科技资源集聚角度提出了“政府-市场”有区别联合配置模式，并从协同创新角度提出了科技资源共享式管理模式。有些学者围绕市场配置机制开展了研究，如刘玲俐［13-14］从微观行为主体视角研究了科技资源配置主体与客体的相互作用机制，又从市场、制度和文化等方面对科技资源配置机制进行了分析，强调了市场配置机制对创新要素流动、供给等方面的重要作用。也有学者从科技创新路线视角提出了“政府-市场”科技资源配置协同机制，并研究在不同的阶段政府与市场的角色定位和作用［15］。由此可见，如何处理好不同时期、不同环节中政府和市场两大配置方式的关系，理清科技资源配置系统中各组成要素之间的相互作用是区域科技资源配置的关键。

京津冀是我国科技资源最为密集的地区之一，是国家战略布局的重点区域。长期以来，京津冀地区科技资源配置具有明显的分化与极化特点，不平衡不充分的发展问题极为显著。目前，京津冀科技资源配置相关文献较少，主要集中在科技资源配置效率评价、科技资源共享、科技资源配置现状与对策等方面，对配置机制方面的研究更是甚少。可以发现，相对于京津冀协同发展的需要，涉及科技资源配置机制的研究广度、深度需要进一步深化。

2 协同视角下京津冀科技资源配置系统分析框架

依据系统理论和协同理论，京津冀科技资源配置系统作为一个开放的社会经济系统，由配置目标、配置主体、配置客体、配置环境、配置方式与机制等模块关联和相互作用构成（见图1），具有整体性、关联性和动态平衡性等基本特征。区域中人、财、物、信息等科技资源作为客体要素分布于企业、大学、科研机构、服务机构等协同创新主体中，政策、市场、文化等是区域科技资源配置的环境要素，主体、客体与环境要素间产生各种交互作用，呈现各自独特发展形态的区域科技创新生态系统［16］。

其中，配置主体是指创新活动主体和调控管理主体，配置客体是主体作用的对象，包括人力资源、财力资源、物力资源、信息资源等，在相关政府部门的支持和宏观调配下，企业、大学、科研机构和服务机构协同作用，有助于知识生产活动产生的成果从理论形态向现实生产力形态转化［14］；配置环境涉及国家战略实施、区域制度政策、科技市场供求、社会文化氛围，国家创新驱动发展、京津冀协同发展、北京国际科技创新中心建设等战略实施对京津冀科技资源配置起着重要引导和支撑作用，而技术市场是科技需求和供给之间的桥梁，京津冀三地的相关制度和政策规范着科技资源配置行为，其供给差异将产生不同的科技资源配置路径，社会文化氛围则对科技资源配置行为起着潜移默化的引导作用。

从系统与协同角度，京津冀科技资源优化配置机理体现为：立足京津冀协同创新共同体构建和北京非首都功能疏解视角，企业、大学、科研机构、服务机构和相关政府部门等科技资源配置主体在国家战略实施、京津冀三地制度和政策衔接、科学技术市场供求、社会文化氛围等环境作用下，通过实施产学研合作、资源空间优化配置、创新环境协同提升、科技成果市场化推进、科技创新服务联动等科技资源配置行为，对科技人力、财力、物力、信息等四大类科技资源进行配置，基于资源利用效率的提高、成果产出数量的增加、成果质量水平的提升、成果转化效率的提高，推进京津冀科技资源优化配置，实现创新链、产业链、服务链融合发展，从而提升价值链的整合与协同能力。

图1 京津冀科技资源优化配置系统分析框架

3 京津冀科技资源优化配置机制构建

构建京津冀科技资源优化配置机制，须理清不同机制模块的相互关系，以提高科技资源配置效率为目标，以跨区域协同为着力点，充分发挥政府和市场“两只手”的作用，从协同发展视角构建包括主体、空间、环境、市场、服务等多维度的京津冀科技资源优化配置机制，高质量推动京津冀协同创新发展。

3.1 京津冀科技资源配置机制的构成

在京津冀科技资源配置系统中，企业、大学、科研机构等微观行为主体是基本组织单元，他们之间通过产学研合作实现对有限科技资源的整合和高效运转，能够集中力量将科技资源向企业创新主体倾斜，成为京津冀科技资源配置系统的“内核”。产学研强化机制是京津冀区域科技资源优化配置机制中最基础最核心的部分，与其他机制相互影响、相互作用。

政府作为计划配置方式的主体，一方面通过科技资源空间优化机制不断优化科技资源的空间布局，加快推动科技资源要素的空间流动，使得科技资源空间结构日趋完善，有效破解当前京津冀科技资源空间不平衡状态；另一方面通过战略协调推进、政策评估反馈、协同创新文化构建等措施营造良好的创新环境，引导科技资源在不同产业、不同领域、不同活动主体、不同时空间合理分配，打造跨区域科技创新生态圈。科技资源空间优化机制和创新环境协同提升机制从宏观层面调控和支撑京津冀科技资源配置系统健康发展。

市场作为科技资源配置的决定性因素，一是以科技成果市场化为主要抓手，通过市场对接机制、定价机制、竞争机制、共享机制等机制群的构建推动技术市场与资本市场联动发展，实现科技与经济的深度融合发展，缓解科技成果向现实生产力转化不力、不顺、不畅的痼疾，加快京津科技成果向河北落地转化；二是通过构建科技创新服务联动机制，如科技资源共享共建机制、科技资源精准服务机制等，促进跨区域科技资源共享利用、创新要素布局和生产力布局相匹配，实现创新资源在京津冀地区不同创新主体、不同创新领域和不同地区的合理分配和重组［17］，形成区域协同创新合力。科技成果市场化推进机制和科技创新服务联动机制是京津冀深化供给侧结构性改革和提升配置效率的关键。

3.2 京津冀科技资源配置机制的运行

京津冀科技资源配置机制由产学研强化机制、科技资源空间优化配置机制、科技成果市场化推进机制、科技创新服务联动机制、创新环境协同提升机制等五大机制群构成，每个机制群之间既独立又联系，共同支撑着整个资源配置体系的运行。京津冀科技资源优化配置机制群以企业、大学、科研机构、服务机构和政府部门等为配置主体，以产业技术联盟等组织、协同创新平台、共享服务平台、园区等产业化平台为载体，通过产学研合作、科技资源空间优化、创新环境协同提升、科技成果市场化、创新服务联动等协同机制，以产业链创新链融合发展、推动区域和产业协同创新为目标。其中，政府以项目和政策为推动力量，金融机构以投融资为支持力量，中介机构以辅助性推动为主，实现政府、企业、大学、科研机构、金融机构、中介机构等多元主体的全面参与。如图2 所示。

图2 京津冀科技资源配置机制构成及运行框架

4 京津冀科技资源配置机制构建中存在的问题与对策建议

4.1 主要存在问题

京津冀协同发展战略实施6年以来，京津冀三地通过促进创新要素流动和主体互动、提升科技资源整合及服务能力、营造良好创新环境，不断优化区域科技资源配置，推动区域协调发展。以中关村国家自主创新示范区为例，截至2019年，中关村企业在津冀两地建立分支机构累计达8 065 家，相比2014年增加了6 533 家，年均增长约40%，与津冀共建园区达20 多个，还支持创新型孵化器、加速器等在津冀两地设立分支机构，开展创业孵化服务，加快促进北京创新成果在津冀地区转化应用［18］。但是跨区域、跨领域科技资源优化配置机制还不够完善，具体分析如下：

（1）跨区域产学研合作机制亟待加强。由于京津冀各地区科技资源分布与区域经济发展水平不均衡，创新活动的集聚度高于经济活动集聚度，加上地区之间长期各自为政，产学研合作机制缺乏统筹设计和系统性，导致跨区域产学研合作难度大、关系松散、动力不足、模式不稳定等问题。

（2）政府在科技资源配置中的作用有待增强。在我国以及京津冀当前发展阶段，政府对优化区域科技资源配置发挥着重要作用。科技资源空间优化配置机制和创新环境协同提升机制作为政府宏观调控的两个“翼”，一方面，空间集聚动力机制、空间决策与评估机制等关键机制的不完善影响着创新要素的空间转移和流动，尚未形成分工协作、联系紧密的协同创新空间网络格局；另一方面，京津冀尚未形成健全的区域创新政策体系，例如国家层面的京津冀区域政策框架仍处于形成阶段，三地联合出台的创新政策相关沟通机制以及政策执行机制不够完善，各地区政策衔接程度有待提高。

（3）市场在科技资源配置中的决定性作用发挥不充分。处理好政府和市场的关系、健全市场配置机制是当前京津冀科技资源优化配置的突破口。一是京津冀地区科技成果市场化存在科技创新中游环节脱节现象。通常高校院所投入大量的人力、财力和物力研发出来的创新成果无法转化成实际能够被企业采用的新技术和市场所需的产品，即科技成果转化率不高，造成了科研成果的严重浪费；加上河北在对接京津的过程中存在承接科技成果孵化转化的配套能力薄弱、创新主体间联系渠道不畅、细化措施跟不上、政策体系不完善等问题，使得科技成果转化不力、不顺。二是创新服务联动机制尚不完善。京津冀科技服务业发展存在落差较大、信息不对称，导致供需对接不畅和跨区域创新服务能力整体薄弱，制约着要素流动和创新能力支撑。

4.2 对策建议

基于以上存在问题分析，本研究提出以下几点建议：

（1）以产学研合作强化机制为核心提升科技资源配置效率。产学研合作机制的关键是合作模式创新，产学研合作模式直接决定着科技成果转化的路径和效率。一是在国家层面加强跨区域产学研合作顶层设计，削减城际边界的负向影响，推动相关政策制定和落实；完善构建协同创新平台、共建联盟、共建园区等运行机制，促进京津创新要素与承接地有效整合，加快跨区域资源要素流动。二是探索基于产业链和创新价值链的跨区域产学研合作模式，围绕产业链布局创新链，促进产学研深度融合；深化三地重点领域合作，共同加强创新平台建设，构建分工协作的跨区域产学研合作网络。三是健全技术创新市场导向机制，加快人才、资本和技术交易市场一体化进程，建立以市场为导向的产学研合作技术创新体系。

（2）以空间配置机制为推动力加快形成科技资源空间网络布局。空间优化配置机制的关键是提高区域全要素生产率、加强空间配置的动力机制、增强河北重点地区空间集聚效率。一是政府建立适宜的全要素生产力形成的制度环境和政策微调机制，缩小三省市间的差距，尤其是河北应通过改善技术市场交易、基础设施、人才流动等方面的政策提高潜在全要素生产率、提升空间集聚动力，为创新资源存量和结构优化提供保障。二是加快促进京津冀协同创新空间网络格局形成，以非首都功能疏解和雄安新区建设为契机构建“北京国际科技创新中心—科技创新发展组团—重点产业带（功能区）—平台载体”四级联动科技创新体系，优化京津冀科技资源空间结构，加快形成分工协作、联系紧密的协同创新空间网络格局。

（3）以科技成果市场化推进机制为驱动力发挥市场导向作用。科技成果市场化是京津冀科技资源市场配置的重要环节。近年来，京津冀科技成果市场化虽取得显著成效，但内在动力不足，科技创新需求不明确，加上河北的承接、孵化能力相对薄弱，影响着跨区域科技成果转化与市场化进程。一是完善跨区域科技成果产业化运行机制，包括优势科技成果转化的政策体制、以实现科技成果快速产业化为目标的运行机制等，推动创新成果转化与应用。二是京津冀各资源配置主体间构建协作交流和利益分配机制，构建以市场为导向的科技成果转化利益分配机制，明确各方责任和利益，实现合作共赢。三是加快构建科技成果转移的协调机制，建立研发机构与社会化技术转移机构的协作机制，提升技术转移专业化服务能力；充分发挥京津冀科技成果转化联盟、京津冀科技成果转化创业投资基金的作用，协调整合三地科技成果转化。四是健全以价值为导向的科技成果转化激励机制，通过试点推进科技成果混合所有制改革，拓展技术股与现金股相结合的科技成果转化激励机制等，激发科技成果转化主体活力。五是培育一批以服务京津冀区域创新为任务，以市场为导向、科技创新为引领、支撑产业发展为目标的新型研发机构，加速科技成果产业化，提升区域创新能力。

（4）以科技创新服务联动机制为支撑加强供需精准对接能力。目前，京津冀科技服务业发展落差大、供需精准对接不顺、跨区域性服务机构尚不成熟等问题凸显，迫切需要构建跨区域服务联动机制，助力区域科技资源配置效率提升。一是加强政策对接与实施联动机制，通过制定《京津冀科技服务业协同发展规划》《京津冀区域创新服务框架协议》等政策措施，统筹整合区域内服务资源，明确发展目标和方向，完善合作协调制度和机制，促进三地政策衔接和联动。二是构建以供需精准对接为目标的跨区域联动服务机制，通过搭建京津冀科技资源数据中心和精准服务平台，整合、重组三地科技资源信息，促进供需双方精准对接。三是建立科技服务业链条的对接和分工协作机制，通过成立跨区域的科技服务业协会、科技创新服务联盟组织等，将服务机构有效地组织起来，推动京津冀科技服务业链条有效对接和分工协作，推动京津冀科技服务业集群发展。

（5）以创新环境协同提升机制为保障构筑健康的创新创业生态体系。地区间创新环境的异质性影响着京津冀区域协同创新发展。当前，京津冀尚未形成健全的区域性创新创业生态体系，例如三地政策差距大且衔接程度不高，跨区域创新合作机制有待完善等。一是三地政府合作，加强区域基础层次网络建设，聚焦重大科技发展需求，进一步优化区域创新布局，超前规划布局基础研究、应用基础研究、国际前沿技术研究和科技成果转化；聚焦三地主导产业领域，鼓励企业和科研机构搭建跨区域研发平台、专业化平台、虚拟化集群网络等，推动建设和完善协同式创新、集群式研发的创新生态链。二是鼓励企业基于自身需要构建跨区域的基础层次网络以及组织层次网络，完善创新服务体系。三是通过战略协调推进机制、协同创新文化机制等多种机制的组合构建，逐渐完善京津冀创新政策体系和创新文化协同发展，为构筑健康的区域创新创业生态体系提供保障。四是持续推进京津冀“放管服”改革协同发展，加强三地政府服务体系建设、“互联网+”政府服务、公共资源交易、政府热线等领域协同，提升区域治理能力现代化水平；以北京“两区”建设为契机，构建京津冀协同发展的高水平开放平台，带动形成更高层次改革开放新格局。

5 结论

区域科技资源配置是一个庞大的系统工程，是区域内配置主体、配置客体、配置环境、配置方式与机制等各模块相互影响、相互作用的结果，当然，每个机制之间有着千丝万缕的联系。对于京津冀科技资源配置而言，除了配置效率不高、配置结构失衡、配置机制不灵活等普遍问题之外，还涉及到跨区域协同问题，使得京津冀科技资源配置更加复杂和难度加大，必须以系统和协同的视角去看待并分析，剖析主要矛盾和关键问题。本研究构建了科技资源配置分析框架和5 个维度的科技资源优化配置机制群，围绕区域科技资源分布不平衡、统筹乏力、计划调控和市场配置协调等关键问题点，以政府和市场为两大配置手段，以产学研合作强化为核心，以资源空间配置为推动力，以成果市场化为驱动力，以服务联动为支撑，以创新环境提升为保障，系统研究京津冀科技资源配置机制总体蓝图，希望为决策者和相关研究人员提供参考依据和启发。