审计促进积极财政政策提质增效的研究

严其丰

[摘要]财政扶持企业政策是实施积极财政政策的举措之一，是地方政府促进经济发展的重要手段。积极财政政策要提质增效，财政扶持企业政策提高绩效是关键。政府在出台和施行各类财政扶持企业政策中，出现了一些问题影响政策绩效的发挥。本文从完善机制、规范行为、强化监管等三方面提出审计建议，推动扶持政策发挥激励引导作用。

[关键词]财政政策    提质增效    审计建议

积极的财政政策是指通过调整政府收入和支出方向来刺激社会总需求。2020年中央经济工作会议提出“积极的财政政策要大力提质增效”，落实到基层政府，积极的财政政策除了扎实落实上级各项减税降费等政策方针之外，还包括地方政府的财政扶持政策。通过对财政扶持政策进行绩效审计发现，地方政府出台的各类财政扶持政策对帮助企业轻装上阵、快速发展起到了积极的促进作用，但也存在一些问题，需要引起重视。

一、财政扶持政策在应用中存在的问题

财政扶持政策既是政府支出的重要内容，也是政府实施积极财政政策中调整支出结构的重要政策工具。结合开展的政策扶持绩效审计情况，财政扶持政策实施过程中存在以下问题：

1.财政扶持政策制定不科学。财政扶持政策是政府为扶持区域内某一经济领域的企业快速健康发展、促进区域经济结构调整完善的有力举措。政策内容能否发挥效用、发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用、有效带动社会投资，进而增加财政税收收入，形成区域经济的良性循环，主要看政策是否制定科学、条款合理、责任明确。审计发现，相关领域的政府职能部门往往是政策起草部门，政策的前期研究和论证主要由部门负责，部门又主要由相关职能科室的工作人员负责，虽然在一定范围内召开座谈会或在政府内部征求其他部门的书面意见，但未向社会公众尤其是政策扶持目标对象企业充分征求意见或进行公开听证等，政策论证的针对性不够强，政策立项及论证程序有待完善，政策制定的科学机制尚未完全形成，造成政策的绩效不明显，表现为：有些政策奖补内容和领域是企业自身有意愿、有能力实施，且能够通过企业运营直接获益的项目，扶持政策对企业行为的激励作用不大;有些政策的补助资金标准定得过高，政策回报难以覆盖政府投入成本，特别是在技术合作、咨询服务等项目领域，一次性奖补力度就超出企业对地方的财政贡献值，使得政府“得不偿失”，如×新能源企业合作项目，政府以优厚的“一企一策”政策扶持企业，但根据目前企业的经营状态，预计近10年内，该企业对地方的财政贡献都无法匹配所获得的补助。

2.区域财政扶持政策与上级政策统筹不充分。中央财政，省、市财政为促进全国或本区域经济发展，一般会根据自身的职责和法定的权限，出台全国或者省级、市级一系列惠企政策。县市区地方政府作为基层政府，在制定出台本地区的财政扶持企业政策时，为吸引和招揽高质量的优秀企业落户本地区、提高本地区的经济发展指标水平，往往会在上级政策的基础上，出台本地区更为优惠、更大力度的财政扶持政策，有的政策未充分统筹上级政策，未充分考虑本地区客观的财政水平、投资环境等因素。基层政府应统筹考虑财政部以及上级政府已经出台且在本地区须严格贯彻落实的经济补助政策，不宜无原则无依据地随意扩大补助范围、降低补助条件或者提高补助标准等，容易造成扶持资金投入体量过大，产生适得其反的效果。审计发现，近年来为落实积极财政政策，中央推出了一系列减税降费的惠企政策，2019年进一步加大了减税降费的覆盖面和力度，企业在得到实惠的同时也直接造成地方财政减收。比如，2019年为落实中央各项减税降费、降低企业成本等积极财政政策，×区全年累计减税降费约20亿元，全区一般公共预算收入减收超过10亿元。同步实施区域财政扶持政策，区财政预算内安排的扶持资金规模6.5亿元，两种惠企政策方式叠加，区财政2019年负担的财政扶持企业资金规模超过16.5亿元，占当年全区一般公共预算收入的近20%。

3.地方财政扶持政策数量多、分布广。财政扶持政策覆盖面广，资金的规模效用难以得到有效发挥。审计综合分析发现，×区为推动区域经济发展，政府针对工业、服务业、建筑业等领域共出台了11大类财政扶持政策，具体政策条款达300余项。2019年，相关部门合计兑现政策项目277个，累计兑现区级惠企政策资金4.7亿元，惠及各类企业和个人5825家次，平均每家次得到扶持资金仅8.07万元。惠及企业多，但单家企业得到的资金规模小，对企业发展的作用几乎可以忽略不计，政策目标难以实现，财政资金绩效难以发挥。

4.财政扶持政策目标导向不合理。政府制定出台经济扶持政策，是通过向达到约定享受政策前提条件的企业兑现一定的财政政策资金，从而推进企业转型升级、产业更新换代、區域经济高质量可持续发展。政策兑现条件就体现着政策的目标、政策引导的方向。经济薄弱环节和领域、企业能力不足难以开拓市场的重点领域、市场机制作用发挥不充分的领域，都是需要财政扶持政策重点引导和激励的领域。但审计实践中发现，部分部门经济扶持政策目标异化，借助或者依赖财政政策实现行政职能目标，表现为：有的政策就项目论项目，政策兑现无实际绩效应用。比如，×区×部门引进×网络企业项目两年多来，实际运行情况不佳，与原政策兑现目标差距大;又如，×部门开展企业创新能力诊断服务项目，诊断服务完成，政策资金兑现，但诊断服务报告并无后续应用，实际为“花钱买报告”。有的政策以考核指标为导向，为应对或完成上级专项考核等任务出台“刺激性”政策，引导企业开展一些对其本身发展意义不大、缺乏政策外溢效应的工作，偏离经济政策的初衷。比如，前两年×区实施的“个转企”政策，截至2019年3月，已注销企业占受补助企业总数的54.86%，多数转为企业享受补助政策的个体户并不具备以企业身份开展经营的条件。有的政策以奖补条款代替行政执法，为推动企业淘汰不符合行业标准的设备、添置符合环保要求的设施，有的地方政府用直接奖补政策手段使企业配合，替代行政执法手段规范企业的生产行为。

5.财政扶持政策兑现进度不及时。财政扶持政策作用的发挥，依靠财政扶持资金及时兑现下达企业，使资金在企业发展再生产、加大科技投入、降低融资成本、推动企业经营良性发展上发挥积极作用。财政政策资金从财政国库到达企业账户，需要一系列的审批程序，经历较长时间。企业需要完成政策兑现条款规定的工作任务，按通知要求开展政策资金兑现申报，职能部门按政策审核验收，财政部门兑现下达资金，扶持资金才能真正到达企业账户。这一政策资金兑现过程中，涉及多个部门的协作，资金兑现进度影响着资金绩效的发挥，进而影响扶持政策的目标兑现。审计发现，由于部门工作推进不积极、政策申报审核办理周期长、各部门协作不顺畅，导致政策资金兑现进度缓慢、资金沉淀闲置、未有效发挥政策资金的效用现象仍有存在。比如，2019年×区政策资金年度执行率小于80%的政策项目有20项，其中有4项专项政策资金未动用，主要原因是政策兑现的主管职能部门未及时开展政策资金兑现相关工作，要么未启动申报，要么未及时召集相关部门开展审核验收，使资金兑现程序搁置，财政政策资金的绩效未得到有效发挥。

6.财政扶持政策后续监管不到位。对企业享受政策补助后的经营情况是否按照相关政策规定要求开展，也是政策资金绩效的重要内容之一。财政扶持政策的最终目的不是使企业完成政策兑现约定的指标条款任务，而是通过完成指标条款任务，促进企业转型升级，实现创新发展，为区域经济结构调整、产业升级提供持续不断的新经济动能。通过审计对近两年的政策兑现企业的经营情况回头看发现，由于政策后评价、后续监督管理、追究问责的缺位，部分财政扶持政策效用未得到发挥，存在财政资金出现损失的问题。有的因缺乏后续监管，政策兑现条件不再成立，如×区×企业享受落后产能淘汰政策，政策兑现后又继续生产，骗取政策资金;有的因无后续跟踪评价，企业未实现后续的政策兑现条款指标，首批补助资金兑现到手后就成为空壳企业，政策资金未发挥效用，如×区×企业获得首批200万元入驻奖励后，后续的税收目标、营收目标等均未达到政策兑现要求，企业已处关闭状态。

二、促进财政扶持政策提质增效的审计建议

1.完善政策制定机制。首先，要强化立项论证机制。要落实具体部门专门牵头负责政策出台的立项工作，重点从政策的必要性、合理性、可行性的角度进行考量，统筹与上级政策、其他部门相关政策的衔接，使政策真正带动一个领域的发展。建立健全论证机制，开展具有针对性、面向公众的听证环节，广泛征求意见，确保政策有的放矢。其次，要加强政策资金统筹。财政部门要从中央普惠政策和区域扶持政策两者叠加的财政扶持政策总量入手，控制相对合理、稳定的投入体量。梳理政策项目，整合优化分散的政策，清理目标不合理、效益不明显、实施到期限的政策，开展政策绩效评估，建立扶持资金预算竞争性分配机制，将有限的扶持政策资金更好地保障该用、好用、管用的政策，发展政策的激励引领作用。

2.规范政策运用行为。首先，要实事求是地开展好政策项目，使每项政策都能发挥一定的政策引导作用。要能够带动一批企业在特定领域的发展，杜绝为了纯粹完成项目任务、兑现项目资金支付而开展无实际意义的政策项目。其次，要发挥好政府行政管理作用。政府出台扶持政策，要着眼于企业能力不足、市场失灵、经济发展的重要领域、新兴行业。比如，在公共服务、科技创新等外溢效应明显的项目要加大政策支持力度;在推进产学研合作、供需协作等项目，政府要搭建对接平台、提供精准服务。最后，要把握好扶持政策的政策本意。正确把握行政手段与经济手段的边界，该用行政手段的领域，不能一味依赖经济补偿换取被执行对象的配合。

3.强化政策管理体制。首先，要强化部门工作协作机制。规范政策资金预算安排，加快财政扶持政策资金的申请、审核、兑付等各个环节的工作进度，让财政扶持资金尽早进入企业账户，发挥资金的政策作用。其次，要完善政策资金信息化管理。探索建立完善经济政策资金管理信息系统功能，提高涉及补助资金相关信息共享的完整性和及时性，力求各职能部门相关数据互联互通，实现政策享受条件数据智能甄别，提高财政资金补助的效益。最后，要强化政策落实监督管理。落实政策主管部门的主体责任，对政策项目要开展全过程的跟踪评价，对项目開展的情况进行动态评估，促进政策资金发挥实效。加强政策绩效运行监控，完善绩效评价管理，开展重点政策绩效评价，推进评价结果与政策资金安排相衔接以及开展评价结果信息公开工作。建立政策落实“回头看”制度，加大督查力度，对未按约定履行的企业要建立政策资金使用追溯办法，提升政策施行的精准性和效益性。

（作者单位：浙江省宁波市镇海区审计局，

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