新时代青海生态环境保护立法调查报告

王立明

2014年4月24日第十二届全国人大常委会第八次会议修订通过了《中华人民共和国环境保护法》，并于2015年1月1日起施行。为此，笔者在广泛调研的基础上认为，青海生态环境保护的立法，必须与新时代党中央和青海省委提出的生态文明建设相一致，在将来制定的生态环境保护地方性法规中，应当着重处理好如下三个问题：其一，妥善处理好青海生态环境保护发展战略与经济建设和民生改善的关系；其二，生态环境保护立法应当在遵循国家立法的基础上立足于青海的特殊省情；其三，完善青海生态环境保护立法的体制机制。现依次说明如下：

一、处理好青海生态环境保护发展战略与经济建设和民生改善的关系

2016年8月22日至24日，习近平总书记在青海考察时强调：“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态，必须把生态文明建设放在突出位置来抓。”同时，习近平总书记围绕青海工作提出了“四个扎扎实实”，即“扎扎实实推进经济持续健康发展，扎扎实实推进生态环境保护，扎扎实实保障和改善民生，扎扎实实加强规范党内政治生活”。为深入贯彻落实党的十九大精神以及习近平总书记对青海发展提出的“四个扎扎实实”重大要求，2018年7月23日至24日省委十三届四次全会作出了实施“坚持生态保护优先、推动高质量发展、创造高品质生活”（简称“一优两高”）的战略部署。

实践中，各级政府部门、不同企业和个人对青海生态环境保护工作与地方经济发展和民生改善之间关系有着如下的广泛共识：其一，要树立在保护中发展、发展中保护、保障中发展、发展中保障的理念；其二，要坚持资源开发与环境保护并重，绿色勘查开发和综合利用并行的观念；其三，要贯彻生态环境保护与恢复或修复生态环境的责任；其四，要突出“一优两高”的生态环境的发展战略；其五，要建立生态破坏、环境污染的“失信黑名单”制度。

为此，新时代青海生态环境保护的立法宗旨是：其一，在国家层面，2015年4月25日中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“……坚持以人为本、依法推进，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，以健全生态文明制度体系为重点，优化国土空间开发格局，全面促进资源节约利用，加大自然生态系统和环境保护力度，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，弘扬生态文化，倡导绿色生活，加快建设美丽中国，使蓝天常在、青山常在、绿水常在，实现中华民族永续发展。”其二，在省级层面，实施“坚持生态保护优先、推动高质量发展、创造高品质生活”（简称“一优两高”）的战略部署。

二、生态环境保护立法应当在遵循国家立法的基础上立足于青海的特殊省情

为了落实党中央的生态环境保护战略，从2016年至今，青海省委办公厅、省人民政府办公厅先后制定了《青海省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则等规章制度，进一步规范了青海健全生態文明建设体系，强化了党政领导干部生态环境和资源保护职责，加快了推进全省生态文明建设进程的任务。有鉴于此，新时代青海生态环境保护的立法原则主要有：其一，必须明确保护优先；其二，突出修复生态；其三，创新生态保护管理体制机制；其四，建立资金保障长效机制；其五，有序扩大社会参与。

需要进一步说明的是，笔者在调研中，各级政府、不同企业和个人对青海生态环境保护立法提出了不少建设性的意见建议，概括起来，主要有如下五方面：其一，坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为生态环境保护的基本方针；其二，坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为生态环境保护的基本途径；其三，坚持把深化改革和创新驱动作为生态环境保护的基本动力；其四，坚持把培育生态文化作为生态环境保护的重要支撑；其五，坚持把重点突破和整体推进作为生态环境保护的工作方式。

三、完善青海生态环境保护立法的体制机制

生态环境保护是各级政府的共同职责，在具体监管过程中，除环境保护主管机关外，还涉及公安、交通、铁路、民航、城建、卫生、土地、矿产、农业、林业、渔业、草原、水利等行政主管部门以及司法机关。

在调研中，各级政府、不同企业和个人，对青海生态环境保护立法的体制机制建设提出了不少建设性的意见建议。笔者认为，这些意见建议值得青海立法时考量，归纳起来，主要有如下五方面：

（一）建立生态环境保护联合执法机制

其一，建立生态环境保护联动（合）执法机制。例如，各级政府成立环境保护委员会，省长、州长（市长）、县长、乡（镇）长兼任主任。其二，建立行政部门之间、行政部门和机关信息共享机制，除涉及国家机密外，必须及时提供真实的信息数据。其三，不能简单地认为，生态环境保护就是生态环境保护主管部门的工作，与其他行政部门没有关系，各部门之间应当就生态环境保护问题定期或不定期召开部门联席会议，相互之间公开有关生态环境保护的信息，共同探讨生态环境保护的相关问题。

（二）厘清各级政府职能部门生态环境保护的权限和责任

其一，建议设置地方政府及其部门不执行环境保护主体责任的法律责任条款。例如，对省委省政府发的文件，地方政府不执行或执行不到位，设置相应的法律责任。其二，建立生态环境保护失信联合惩戒机制，如建立公开的“黑名单”制度。其三，监察委员会建立生态环境保护惩戒机制，对政府部门不履职或违法履职的工作人员，移交监察委员会处理。同时，法院判决行政机关违法，将判决书送交监察委员会，由监察委员会依法依纪处理。其四，对于行政机关不提供或者不及时提供涉及生态环境保护违法犯罪证据材料的，应当设置相应的法律责任条款。其五，对行政机关怠于履行生态环境保护职责，并造成严重后果的，要分部门设置相应的法律责任。其六，要进一步明确乡镇政府的生态环境保护职责。其七，环境保护主管部门是生态环境保护的综合协调监督管理部门，具体实施则是其他政府部门、企业和个人。其八，对生态环境保护采取“多部门监管”，最终导致的是“无人监管”的尴尬局面。其九，建立数据对接机制，对提供虚假数据的，设置相应的法律责任。其十，建议赋予草原监理站执法权。其十一，正确处理好三江源国家公园管理局和地方政府生态环境保护的职责。基于精简机构考量，或对三江源地区的生态环境主管部门的机构、职能进行整合，或取消三江源地区各县的环境保护部门，由三江源国家公园管理局在三江源地区的各县设立派出机构。其十二，可以考虑设立三江源法院、祁连山法院和青海湖法院。其十三，生态环境保护实行网格化管理，县长担任网格长、乡镇长担任网格员、村长和寺院管委会主任担任网格监督员。其十四，目前县政府采取的是“国土+环境保护+水利合署办公”和“国土+环境保护+水利+其他合署办公”两种模式；州政府采取的是“环境保护+水利合署办公”模式。上述做法需要在立法上明确。其十五，要根据《环境保护法》《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》及《青海省生态环境保护工作责任规定（试行）》等规定，进一步明确党政各部门的职责。其十六，要注重基层生态环境保护人员的培养，提高生态环境保护执法队伍人员的法律素养。其十七，对规范生态环境保护监测工作，尤其是在州（市）、县人民政府所属的环境保护主管部门设置生态环境监测站，且省以下生态环境保护检测机构实行“垂直领导”。其十八，建议国家和省级专项生态环境保护资金可以适当向生态环境保护主管部门倾斜，并完善“奖罚机制”。

（三）构建生态环境保护行政执法与司法衔接机制

其一，对在环境保护法执法过程中产生的纠纷，除行政复议、行政诉讼外，还必须发挥公益诉讼的作用。目前，省国土资源厅正在与省检察院合作，研究环境保护公益诉讼启动的措施。其二，将检察建议书纳入生态环境保护立法中，检察建议书不仅要报送同级人大常委会，而且对政府部门怠于履行检察建议书或履行检察建议书不符合要求的，检察机关有权提起行政诉讼或刑事诉讼。其三，解决检察建议刚性不强的办法是，建立诉前程序，亦即法律授权检察机关提前介入生态环境保护。其四，对检察机关出具的检察建议书，行政机关不回复，或者不及时回复的，或者整改不到位的，应当设置相应的法律责任。其五，建立举报平台制度，实行联合惩戒。其六，法院、检察院分别与行政机关以“签署联合行动文件”的方式，明确各自的权力、职责和法律责任，妥善处理好行政权与司法权的衔接。其七，行政机关对涉嫌环境犯罪的案件要及时移交检察院，不能以行政处罚代替刑事责任承担。如果案件已向法院申请强制执行，法院也要向检察院移交案件。其八，生态环境保护标准要具体、明确，以便行政机关执法。其九，建议立法规定，凡涉及国家利益或者社会公共利益的，州检察院和州监察委联合下发文件，若一个月不落实或者不整改，检察院就可以依法起诉。

需要说明的是，上述意见建议中，有些是需要上位法规定的，有些是需要青海地方立法进一步细化的。

（四）完善生态环境保护宣传与教育机制

其一，应当明确生态环境保护的宣传和普及是各级政府的职责。其二，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、生态环境保护自愿者开展生态环境法律和生态环境知识的宣传。其三，生态环境保护教育应当纳入各级学校的教学内容，培养学生生态环境保护的意识。其四，新闻媒体应当开展生态环境保护法律法规和生态环境保护知识的宣传，对生态环境违法行为进行舆论监督。其五，加大对执法人员、司法人员的生态环境保护知识和法律法规的培训力度。

总之，生态环境保护是青海的一项政治任务，必须通过地方立法进行科学、合理、规范的设计，才能落实青海“生态保护优先”的理念，才能确保青海经济社会的良性发展。

（作者单位：广东培正学院法学院）

责任编辑：崔雅丽