中国风景园林法制建设的学理与研究方向

张振威

“法制”概念具有多重含义。《中华法学大辞典·法理学卷》指出法制有三重含义，既指静态意义上的法律和制度，也指动态意义上的立法、执法、司法、守法、法律监督等动态完整系统，又指依法办事原则[1]。法制可以指代一个国家法律制度的统称。因其强制性，法制是一个国家社会经济运行和调控社会行为的最基础要素。风景园林学界普遍认同法制建设对于风景园林理论与实践具有十分重要的意义[2-7]，并从多个角度切入风景园林法制的相关议题。一方面，作为一种社会规范，法律所规范的社会经济行为是规划设计实践的上游环节，无论是从宏观上对行业发展的指引，还是微观上对规划、设计、建设行为的规范，均具有基础性地位。斯坦纳(Fritz Steiner)在为《生态规划——历史比较与分析》撰写的前言中指出，正是因为美国《国家环境政策法》中规定了向“环境设计”专业进行咨询，才促使了加州环境设计流派的兴起[8]。另一方面，风景园林法制建设与相关研究具有滞后性，需求紧迫。以城乡绿地规划设计、园林绿化管理、风景名胜区管理等传统领域为主体的法制体系已经不能适应新时期生态文明建设的顶层设计，风景园林法制发展应具备新内涵、新特征、新体系。

1 风景园林法制的学理属性

从学理角度，无论从法律、法制还是法学的体系当中，尚不存在“风景园林法制”这一概念。本文提出风景园林法制，是基于风景园林学视角，从学科范畴属性出发，试图探讨与风景园林实践行为与现象相关的法律制度的一般规律、法治目标、原理、机制、体系等议题的一种学理建构。这一概念并不是为了建构一个严格的学术概念，而主要是从风景园林学的角度，提出一种有利于风景园林学人认知相关法律现象的基础性称谓。提出这一概念的主观条件是：它可以统指对风景园林领域的法律现象的描述、解释与分析，并通过新概念回应风景园林学与法律制度交叉研究范畴，它的客观基础是风景园林法制具有一定独立性的范畴及基本特征。

1.1 风景园林法制体系的最主要特征是综合性

如果将风景园林法制界定为与风景园林实践相关的领域，则其体现为我国法制体系在风景园林行业的“横切片”。作为一门与人和土地打交道的规划设计学科，风景园林实践面域极其广阔，与经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等国家建设进程密切相关，涉及从自然资源管理、生态环境保护与修复、城乡人居环境建设、国土空间开发利用、乡村振兴、低碳绿色发展等宏观事域，再到自然保护地规划管理、城市园林绿化等具体领域。在法律层面，风景园林涉及宪法(人权)、民商法(合同)、经济法(公共事业)、社会法(景观社会与景观治理)、行政法(行政管理)、环境与自然资源法等大多数部门法，覆盖宪法、土地管理法、国土空间开发保护法、生态环境保护法、行政法、工程法、合同法、知识产权法等多个立法域。可以说，风景园林法制是一个综合且广域的范畴。但同时，风景园林法制又具有一定部门法属性及部门法特征。

1.2 风景园林法制在法学划分上属于环境法部门

部门法划分是指因法律规范调整的社会关系与调整方法不同而划分成的各部门法。2011年《中国特色社会主义法律体系》白皮书指出“中国特色社会主义法律体系由七大法律部门构成：宪法及其相关法部门、民商法部门、行政法部门、经济法部门、社会法部门、刑法部门及程序法部门”。环境法学者普遍认为“生态文明建设不仅需要 《宪法》的规定，也需要独立的法律部门加以系统、全面的保障”[9]。环境法的广义范畴较大，俄罗斯将环境法称为生态法，美国将土地利用与城市规划法也纳入环境法范畴。

风景园林法制在本质上是提升人居环境质量的“促进型”立法。同样作为处理人地关系、人与环境关系的法律范畴，无论是从直接规制的对象、法律价值目标、法律原理，风景园林法基本都可以落入广义环境法的范畴。我国环境法律制度也经历了从“污染防治法”到生态文明立法、从部门立法到综合性立法的转变。因此，风景园林法制体系既是环境法制的补充，又作为推动环境法向人居环境法转型提升的纽带。

2 我国风景园林法制历史进程、问题及建设方向

2.1 历史进程

我国风景园林法制发展的总体脉络依托于作为公共事业的城乡绿化管理体系之上，两者相辅相成，共同发展。在行政管理领域，形成了以城乡绿地规划设计、园林绿化管理、风景名胜区管理为主体的行政管理事域，在法律法规方面，在20世纪80、90年代即形成了以《城市绿化条例》(1992年施行)和《风景名胜区暂行条例》(1986年施行，2006年被《风景名胜区条例》废止)为主的法规体系。在标准与技术规范方面，形成了以风景园林工程建设标准(如《城市绿地分类标准》《城市绿地设计规范》《风景名胜区规划规范》)、风景园林产品标准(如《绿化种植土壤》)、综合质量标准(如《国家园林城市系列标准》)为主的标准规范体系。风景园林法规及标准在保障城市园林绿化建设方面起到了基础性的保障作用。回顾其发展历程，并以生态文明制度建设来展望，可归纳出如下不足。

2.2 问题

2.2.1 环境法制的滞后性、不均衡性

改革开放以来，我国的快速经济发展形成了“先开发，再保护”“先污染，再治理”的经济-环境发展模式。人居环境法制的整体发展相对滞后，法律的风险防范功能较弱，导致市场失灵并引发一些典型的利益冲突，产生了如栖息地破坏、大树进城、风景圈地等社会现象。风景园林法制发展不平衡也体现在环境污染治理法发展较快，但循环经济、环境质量立法发展较慢；房地产、土地管理、城乡规划立法发展较快，但综合性国土利用保护开发立法发展较慢；以绿化标准和绿化工程为要件的园林绿化法发展较快，但风景园林综合质量立法较慢。

2.2.2 风景园林法定位失准、体系不健全、位阶较低

由于较强的行政管理属性和部门立法性，以往风景园林法功能定位主要表现为“城乡园林绿化”法。从应然角度，风景园林法制的定位应是统合了提升城乡空间美学质量、生态环境质量，保护生态过程与生态完整性的人居环境法制体系。长久以来，风景园林相关的法制体系分散且不健全，一直处于九龙治水的局面。土地管理属于经济法，城乡规划属于行政法，“污染防治的法律被纳入行政法部门，资源保护的法律被纳入经济法部门”[9]。割裂的法律制度使得风景园林法未能形成自身的体系及内涵，风景园林法律体系的效力位阶较低。除《城乡规划法》以外，仅有《城市绿化条例》《风景名胜区条例》2部直接相关的行政法规，法律体系位阶较低。

2.2.3 法律治理模式主要是行政代理和命令控制型手段，缺失社会民主进程

风景园林应被视为一种以公共绿色空间为媒介的社会治理载体。以往，风景园林建设表现为政府通过“命令-控制”型手段提供纯公共物品，再加上公共绿地的集体物权及代理规则不明确，公民对身边的绿色公共空间缺乏规划、设计、营造决策的参与途径，导致社会自治过程缺失。

2.3 建设方向

十八大以来的生态文明建设，提出了面向新时代的生态文明制度建设体系，即“四梁八柱”①。这一体系对风景园林及人居环境领域的传统制度进行了大幅革新，系统性的顶层设计及以制度建设为先导是其显著特色，将为风景园林治理带来的诸多契机[10]。

生态文明制度建设属于“基础性制度”，风景园林法制应在其价值、原则、制度、机制基础上，明确方向，突出重点，强化全面提升国土空间景观质量及公民风景权益。

具体而言，在远期条件成熟时可制定《风景资源法》，或将如下立法思路纳入生态文明建设法律体系当中。在立法目的层面，通过法律来强化风景的审美、伦理、历史文化、生态、环境、游憩价值；明确将风景权益作为全民福祉，保护公民的风景权及风景公共利益；保证生态基线、生态公平与风景正义；保证风景资源的公益属性与供给；强化生态修复与风景质量提升；力推将“风景”作为一个显性领域纳入生态文明建设，提升到国家战略高度[10-11]。在制度设计层面，建立健全风景资源国家所有权制度、风景资源集体物权制度、风景保护地役制度等所有权制度；推动以碳中和、碳达峰为导向的经济核算机制，碳交易、生态补偿等资源配置制度；在自然资源评价和国土空间规划中，建立风景质量评价、景观特征评估及景观资源区划制度；在自然要素保护基础上，注重生态完整性和生态过程，力推从宏观到微观尺度的生态设计机制；健全棕地治理、小流域治理、古树大树保护等特殊要素管理制度。

3 风景园林法制的教学功用

教授风景园林法制相关知识、原理与分析能力具有重要的价值与意义。“风景园林法规”是《高等学校风景园林本科指导性专业规范(2013)》中的规定内容，国内多所院校开设了《风景园林法规与管理课程》。但是，目前关于该课程并没有统一的教学理路与纲领。相关教材数量极少且着重于从设计师实务角度让学生了解、熟悉法律法规条款及规范标准，属于典型的“普法”模式。

从教学角度，风景园林法制知识不应仅被视为实践行为的规则文本，应以培养学生建立一种制度分析的意识、视角和能力为基本指向。具体而言，应以现象与案例为切入点，以分析风景园林对象及规律的生成机制及作用机理为核心目标，以制度经济学、政治经济学、社会学等学科的基本原理为纲，采用互动、研讨、法庭辩论、角色扮演等反转教学方法进行讲授。最终目标是将制度分析意识与能动贯穿整个风景园林专业教学，尤其是规划设计教学模块当中。例如，笔者从制度分析视角，解析了《国家环境政策法》遵循、《海岸资源屏障法》违背麦克哈格生态思想的正反向案例，指出“良法善治”是保证生态智慧落地的关键[12]。在这一解析过程中，风景园林法制的教学将专业知识体系从经典规划设计理论向社会学、政治学、经济学等学科拓展，并紧密围绕规划设计现象、事实与规律，形成“描述-解释-分析”逻辑框架，为规划设计方法提供一种基于制度论的分析途径。

4 风景园林法制研究的主要内容

开展风景园林法制研究是非常必要、重要且紧迫的[10，13-14]。而风景园林法制研究的供给疲软，是立法滞后的客观因素之一。作为新兴的学科交叉研究领域，需要研究者深入了解风景园林学理论与实践，掌握法学基本知识、原理、方法，具备法律分析与制度设计能力。因地处2个学科的边缘地带，该交叉方向的研究基础与人才培养极其薄弱。目前，风景园林法制研究整体处于引介与形式化梳理水平，距法律现象、法律问题解析与立法论尚有一定距离。

风景园林法制研究的范畴较广且发散，但如下基本领域与方向应作为优先或重点研究内容。在法哲学层面，探索作为法定权利的环境权与风景权(right to landscape)[15-16]，政治文化视角下的风景与人权，风景权益(interests)、权利(rights)、权力(power)之间的关系，风景与公平正义[17-19]等议题。在法理学层面，探讨风景园林法制的一般理论，如风景园林法的概念，风景园林实践的法律现象、法律问题、法律行为、法律关系(主体与客体)，风景园林立法的体系，风景园林法的历史与发展，风景园林法的部门属性特征等。

在法律体系层面，探索如何围绕“美丽中国”和生态文明建设，通过融贯并重构环境与生态保护法、国土空间规划法、土地法、自然资源法等综合性立法，形成能体现可持续发展法律目标、法律渊源全面、位阶清晰的人居环境法律体系。

在具体事域的法律制度层面，研究风景资源国家所有权制度，兼顾生态与景观双重保护的国土空间规划法律、国家公园与自然保护地法律、城乡景观质量目标、风景资源与景观特征评价、风景资源解说与教育、执业注册法律、公众参与、漫游权与游憩权、风景保护地役等核心制度，以及棕地治理与生态修复、风景河流保护、大树古树名木保护等专项制度。

在研究方法上，以法律现象为切入点，分析法律制度的缺陷，完成制度设计，提出法治需求。在研究进路上，可分为2类研究：第一类，前瞻性辨析相关法律制度对风景园林实践的影响，例如解析《城乡规划法》《土壤污染防治法》对绿地系统的潜在影响并提出对策[20-21]；第二类，提出立法需求与制度设计，如为国家公园立法提供立法建议[22]。

5 结语

法律的生命来源于社会实践过程中产生的法律问题。风景园林法制是我国法制体系的一个“横切片”，范畴较广，体系宏大，法律规范浩繁。我国即有的以城市园林绿地建设和风景名胜区管理为法规主干的体系已经跟不上生态文明制度建设的步伐。风景园林法制应在“四梁八柱”的基础上，明确方向，突出重点，强化全面提升国土空间景观质量及公民风景权益。我国法制建设和研究将是一个长期过程，应在把握风景园林法制宏观视野和基本内涵的前提下，重视问题导向、需求导向性的研究。

注释：

① 2016年11月28日，习近平总书记在《关于做好生态文明建筑工作的批示》中指出：“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。”