哥伦比亚基础设施PPP项目介绍以及市场分析

雒立轩，苗胜豪

（中国港湾工程有限责任公司，北京 100027）

1 引言

哥伦比亚于1993年发布第80号法律（即“公共招标法”），其中第三十二条第四款规定PPP作为公共采购的模式之一，促进了PPP发展，并使得社会资本方有效参与该国基础设施的投资。然而由于哥伦比亚政府不同部门掌控PPP模式的能力差异以及对基础设施投资多元化目标的追求，使得哥伦比亚基建PPP市场呈现出复杂性。因此，选取哥伦比亚基建PPP承包市场作为本文研究分析的对象，对有意向参与哥伦比亚基础设施PPP项目投资的中资基建企业提供有益的启示和借鉴。

2 哥伦比亚PPP项目总体发展情况

哥伦比亚位于南美洲的西北端，根据世界银行公布数据，哥伦比亚是拉丁美洲第4大经济体，人口5 034万人，人口总数在拉美排名第三。2019年GDP为3 238亿美元，人均GDP为6 432美元。近20年，国内生产总值年平均增长率为3.81%。哥伦比亚在拉丁美洲以法律制度和经济政策稳定性强而著称。哥伦比亚历届政府在财政纪律和举债行为方面都非常审慎，即使在拉丁美洲各国最为艰难的时期，哥伦比亚是拉丁美洲唯一能按时还本付息的国家。

哥伦比亚是市场经济相对成熟和发达的国家,政府在基础设施领域和投资领域不占据主导地位,主要是通过政策和配套资金导入等方式引导和促进。对于国家和省级交通干线、机场和港口等大型基础设施项目，主要通过国家基础设施管理局（ANI）进行PPP模式的组织、发起和招标，或者纯粹由私人主导、发起作为PPP项目进行推动[1]。

根据哥伦比亚国家开发银行（FDN）发布的2015—2035年交通领域发展大纲的数字显示，到2035年年底，哥伦比亚共计划完成700亿美元的交通领域投资，其中道路部分612.5亿美元，占87.5%；空港部分53亿美元，占7.5%；航运部分34.5亿美元，占5%。此外，根据2019年7月世界银行公布的2018年各国PPP项目发展指数，该指数对全世界135个国家每年PPP领域的发包项目、中标项目、合同履约以及社会资本参与程度4个不同的方面进行综合评估。哥伦比亚位居全球135个国家中的并列第三名。

总体分析，哥伦比亚基建项目的绝大部分均为PPP投资项目，且在未来的15年内市场前景极为广阔。

3 哥伦比亚PPP项目法律框架介绍

哥伦比亚政府为保证PPP项目顺利开展，提供了稳定、可持续发展的法律环境，配套出台了一系列关于保护外国投资、规范PPP项目运作的法律制度[2]。哥伦比亚PPP项目相关的法律主要包括：

1）1993年第80号法律（Ley 80 de 1993）：在32条第4款规定PPP项目为公共招标的方式之一。

2）2012 年第 1508 号法律（Ley 1508 de 2012）：是哥伦比亚第一部PPP项目专项法律，法律中明确了PPP项目是区别于其他合同的一种特有的政府合同形式，并确定了其应用范围。

3）2012年第1467号法令（Decreto 1467 de 2012）：该法令作为1508号法律的补充法令，对政府付费类PPP项目招标流程、民间自提类PPP项目发起流程以及PPP项目相关术语进行详细规定。

4）2018 年第 1882 号法律（Ley 1882 de 2018）：即《公共招标补充法》，该法在2012年1508号法律基础上补充了PPP项目投资收益和项目融资的相关细则。

根据经济学人杂志公布的2019年拉丁美洲及加勒比地区基础设施PPP项目发展环境报告，该报告对地区内21个国家基础设施PPP项目发展环境从法律制度、政府机构、发包量、投资营商环境和可融资性5个维度上进行分析；其中智利、哥伦比亚和秘鲁位列前三名，其中哥伦比亚在法律制度评分位居第一名。

4 中资基建企业参与哥伦比亚PPP项目策略

4.1 筛选适合的项目

在哥伦比亚，PPP项目按照项目付费主体分为政府付费型、用户付费型以及缺口补助型。哥伦比亚作为特许经营法律完善且国际评级较高的国家，从众多的基建投资项目信息中筛选出适合企业自身特点的PPP项目至关重要。一般优先选择本企业核心业务范围内的项目：一来企业对其核心业务范围内的项目理解深刻，有较丰富的工程经验，对项目建设期的现金流会有比较准确的预判；二来由于在核心业务范围内深耕多年，有较为丰富的上下游合作资源，因此在项目合作伙伴的选择上也有非常大的选择余地。

4.2 发挥资源整合优势

相较于哥伦比亚本地企业和早期进入哥伦比亚市场的欧洲企业，中资基建企业优势在于整合国际、国内和属地优势资源。以中国港湾工程有限责任公司2019年中标的哥伦比亚波哥大地铁1号线项目为例，在投标阶段整合了包括国内外多个专业施工单位、中车长客、西安地铁、香港KDL公司、WSP设计公司、当地土建承包商、国际税务筹划公司、国际投行、当地/国际法律顾问公司、当地银行以及国际银行等大大小小80多家单位共同参与到本项目投标过程中。通过合理的资源配置、高效合作模式的选择，提升了投标竞争力，中国港湾工程有限责任公司顺利中标波哥大地铁1号线项目。

4.3 选择合适的合作伙伴

中资基建企业经过多年发展积累了较为丰富的施工经验、技术能力和一定的国际商务能力，目前在拉丁美洲的工程承包领域已取得了不菲成就，尤其是2010年后中资基建企业对拉丁美洲工程承包市场合同额以及营业额增长迅猛。从工程承包业务的结构看，委内瑞拉、巴西和厄瓜多尔是中国承包业务营业额最大的3个国家，但中资基建企业在以上3个拉丁美洲国家的承包工程业务在很大程度上也是在中国政策性银行的资金支持下完成的[3]。

然而相对于上述的国家，哥伦比亚PPP基建市场相对成熟，中资基建企业相对于市场上活跃着的本土企业与跨国公司，无论在国家发展规划了解程度，还是独立处理项目执行阶段复杂问题的能力方面均处于劣势地位。因此，通过与本地企业及早期进入哥伦比亚的外资企业寻求能力互补性合作的本地化策略，共同参与PPP项目开发不失为一种好的选择。

5 参与哥伦比亚PPP项目需要关注的细节

5.1 做好投标文件的准备

在哥伦比亚，承包商提交给业主的投标文件是业主评分的主要依据，因此，投标文件的准备是投标过程最重要的部分。投标人在交标前做的所有工作都通过投标文件来反映，业主通过提交的文件确定中标人，所以应该对投标文件予以足够重视，要做到提交的文件完整响应业主要求。

5.2 科学预判消费指数、汇率等变化

PPP项目包含设计融资、建设运营以及移交，项目全生命周期长，投标时必须对各种主材和设备价格、消费指数的波动、变化趋势有一个科学的预判。其次是汇率风险，自1967年以来，哥伦比亚政府一直实行 “爬行钉住汇率制”，既钉住美元，又实行小幅贬值的办法，不仅避免了固定汇率所带来的贬值问题，也降低了发生恶性通货膨胀的可能性。通过渐进的汇率政策使哥伦比亚得以保持出口产品的竞争力，实现了资源配置，解决了支付平衡问题[4]。但是，项目实际成本与通货膨胀、汇率等之间的关系需要研究大量的专业数据进行分析，从而确定项目的风险点。应对汇率风险的有效途径之一是通过当地币融资。

5.3 明确各类边界条件

明确边界条件是PPP项目投标工作的第一步，主要边界条件包括：设计商务以及税务边界条件。首先以设计边界条件为例，通常情况下，在哥伦比亚业主一般会提供项目可用性要求、规范以及推荐设计，投标人一定要深入研究业主发出的所有文件，明确哪些推荐设计是“边界条件”，组织各合作方专家分专业开展方案优化研讨会，列出可优化清单。通过优化转化成竞争力；对于优化存疑的地方需要及时向业主提出澄清，想办法通过澄清确认业主的要求，确保各竞标方在此领域处于同一起跑线上。

5.4 对竞争对手进行深入分析

PPP项目是一个长周期、多领域的综合项目，基本上均需要通过联营体的形式参与项目投标。所以首先要对各个竞争对手进行深度调研和分析，包括各竞争对手在哥伦比亚和拉丁美洲的在建和已建项目、总体报价水平和通常的报价策略、财务情况（负债率、利润率、营业额、现金流量等）；其次，需要分析联营体内牵头方每一个联营体成员负责报价部分，最终把控整体报价。

通过分析确定主要竞争对手，针对不同竞争对手的报价水平，提前准备不同的报价策略和不同的报价，并根据最终递交标书的竞争对手，提交最具备竞争性的报价方案。

6 结语

对中资基建企业而言，经过在拉丁美洲其他国家多年的积累和核心竞争力的不断提升，进入哥伦比亚参与基建PPP项目具有多重的意义。一方面，作为拉丁美洲经济发展较为良好的国家，参与哥伦比亚PPP项目有助于中资基建企业扩大经营范围；另一方面，哥伦比亚目前经济稳步增长，政治局势平稳，投资市场前景可观，是中资基建企业实施“走出去”战略的良好选择。通过本文的研究与分析，为有意向参与哥伦比亚基础设施PPP项目投资的中资基建企业提供有益的启示和借鉴，希望能使更多中资基建企业参与哥伦比亚PPP项目。