优化公路行业工程总承包制度的探讨

江甫，陆敏杰，胡捷

（浙江交工集团股份有限公司设计院分公司， 杭州 310051）

1 引言

EPC总承包模式是总承包商按照和业主的承包合同约定对工程项目设计、采购、施工等实施全过程管理，对项目的工期、质量、安全、费用等全面负责。主要优势有：简化合同关系，将设计与施工的外部合同关系整合为内外部管理关系，促进设计与施工深度融合；由五方责任主体变为三方责任主体，责任更清晰，减少扯皮；能够提高工程建设的质量和效益。

2 国内公路工程总承包项目实施现状

国务院印发相关文件确立大力发展工程总承包模式，2017年是我国总承包事业进入高速发展的起步之年，2017年有27个省出台41个总承包地方政策文件，2018年又有22个省级规范性文件，大力推动总承包模式的发展。

建设模式尚处于“穿新鞋走老路”的理念转型期，行业管理的细化配套制度未出台，设计、施工、管理的相关理念还没有转变到位，造成总承包模式难以发挥应有的优势，离实现效率提高的目标还有较大距离，存在的主要问题有如下几项。

2.1 工程总承包能力不足

工程总承包单位存在设计或施工能力不足，或在当前招标规则下承接项目的能力不足的现象。目前，设计施工总承包一般采用联合体方式，为两家利益主体，由于设计方、施工方的理念未更新到位，利益、责任分配机制未有效形成，实际上存在“两张皮”情况，设计与施工没有深度融合。

2.2 管理制度或具体管理措施不足

现状对于总承包工程的管理没有成套成体系的配套制度，处于摸索阶段，管理部门及业主对于总承包工程的管理经常沿用传统模式管理，设计、施工、审批等方面均与总承包工程的管理模式不匹配。

2.3 总承包模式制度不完善

总承包模式制度不完善或不符合总承包模式理念导致业主和承包方在实施期间存在许多问题，比如，设计审查方式、优化效益分成、合同总价及计量等。

3 国内总承包模式制度分析

3.1 国内各行业总承包模式制度对比

为了进一步推动我国公路工程总承包模式的发展，首先需要完善公路工程总承包制度。通过对公路工程总承包制度与总承包模式发展相对成熟的房建、市政以及石油行业的总承包制度进行对比，结合公路工程行业的现状，分析并给出合理建议。

根据《公路工程设计施工总承包管理办法》[1]（以下简称《公路办法》）与《广东省住房和城乡建设厅关于房屋建筑和市政基础设施工程总承包实施试行办法》[2]（以下简称《房建市政办法》）以及《石油工程建设项目EPC总承包管理制度手册》[3]（以下简称《石油手册》），对公路工程、房建市政以及石油各行业的总承包工程项目制度进行对比，详见表1。

表1 各行业总承包制度对比表

3.2 对公路工程总承包模式制度的建议

通过表1，对各行业的总承包制度进行对比，发现公路工程总承包制度存在以下问题，并结合国外成熟EPC总承包制度提出相应的建议。

3.2.1 招标阶段

根据《公路办法》，公路工程总承包招标应当在初步设计文件获得批复后进行。此制度导致总承包工程在施工图设计阶段可优化余地有限，无法充分发挥总承包的优势。

建议借鉴《房建市政办法》，建设单位根据项目特点，允许在可行性研究完成后进行工程总承包项目招标发包。工程可行性研究批复后进行招标能更好地控制造价、缩短工期，对于业主，其工作量以及风险相应减小；对于承包商，其利润空间更大，但风险也更大。

在工程可行性研究后开展公路工程总承包招标与在初设后开展招标，两者的适用范围不同。在工程可行性研究后进行招标，适用于规划线位明确、边界条件清晰的项目，比如公路养护工程、单个互通改造或独立大桥、隧道等类型项目等小型项目，对承包商的要求更高；对于业主可有效降低其工作量和风险，但业主对项目的控制力也下降，且对于工程可行性研究工作和招标的要求更高。而对于长大线形的公路工程项目，工程可行性研究阶段无法明确边界条件，需要在初设阶段对30%以上的路线进行线位对比，则更适合在初步设计后进行招标。建议根据项目特点，把初步设计阶段也包含在总承包项目中，充分发挥总承包优势。

3.2.2 设计审查

根据《公路办法》，施工图设计阶段，所有设计文件必须接受业主或业主委托的设计咨询审查单位审查和上级主管部门审查，完成审批后才能进行施工，仍保持传统的设计施工模式，设计与施工没有很好地融合。

建议借鉴《房建市政办法》，分成若干个单体工程进行施工图设计文件审查。而对于国外成熟的EPC总承包项目，其业主不参与设计审查，设计审查工作通过业主聘请的第三方咨询机构的批准即可施工，减少审批流程。

借鉴国内外总承包制度，国内公路行业总承包制度的设计审查部分应采用下放审批权配合单体工程的方式来提高工作效率，总体思路：适当下放审批权，在合同中明确属于总承包风险范围内的施工图完善和优化设计只需通过项目经理以及业主的审查以及批准，减少变更审批流程，提高工作效率；根据工程进度安排将工程分为若干个单体工程，单体工程得到审批便可开始施工，加快工程进度。

3.2.3 计价方式

根据《公路办法》，属于总承包单位风险范围的设计变更，超出原报价部分自行承担，低于原报价部分，按招标文件中明确的计量支付办法支付，不能发挥总承包模式的优势，降低承包商优化的积极性。

建议借鉴《房建市政办法》以及《石油手册》，仅对符合合同约定的变更调整部分进行审核计价，对合同中的固定总价部分不再另行审核计价。国外的EPC工程合同条款“银皮书”[3]采用总价合同，估算合同价值进行计量。例如，某海外公路总承包项目，计价方式采用按千米计量，将项目总价分算到每千米，简化计量形式。

借鉴国内外总承包制度，国内公路行业总承包制度的设计变更计价范围应为只对合同约定的变更部分进行审核计价，总体思路：分析项目总体进度网络图和各单位工程横道图，选择关键线路或施工主线上的相应清单细目作为简化的计量清单项目，其余的均纳入相对应（时间进度相近）的计量清单项目中，不再单独计量，综合单价为纳入的所有清单子母合价除以简化后计量清单项目的工程量。

4 结语

真正意义的总承包模式要做到减少业主的风险与投入的同时，设计与施工相融合，保证项目质量以及工期，提升项目整体利润，业主和企业“共赢”。国内公路行业总承包模式仍处于起步阶段，制度完善是推动总承包模式成熟化的第一步。本文建议从招标阶段、设计审查、计价方式以及全过程咨询单位等方面对公路行业总承包模式制度进行完善，能在一定程度上提高总承包制度的完整性。但要形成较成熟的总承包模式，不仅仅需要相应完善的制度，也需要业主与承包商有相应的管理制度以及统筹管理能力，这才能确保我国公路行业总承包模式不断向前发展。