国土空间规划背景下水系专项规划编制方法探讨

徐向远

（合肥市规划设计研究院，合肥230041）

1 规划背景

在国土空间规划体系建立之前，由于水系专项规划缺乏对总体规划和其他专项规划的有效传导和衔接，使其科学性和可实施性受到影响[1]。新时期，在五级三类的国土空间规划体系中，专项规划成为传导和落实国土空间总体规划要求、衔接其他相关专项规划、指导具体工程建设实施的重要规划类型[2]。本文以安徽省界首市全域水系综合治理规划为例，从工作模式、专题研究和空间协调3个方面探讨国土空间规划背景下水系专项规划的编制路径和方法。

2 研究对象与思路

2.1 研究对象

界首市是位于安徽省西北部与河南省交界的门户县级市，面积为667 km2，地处淮北平原，地势平坦，境界可划分为北部茨谷河流域、中部颍河流域和南部泉河流域。近年来，界首市贯彻落实习近平总书记的生态文明思想，以全域全要素自然资源为统一框架，通过统筹推进路相通、水相连、林成网、慢道成景、乡村美丽、土地节约集约利用的“六个全市域项目”，积极创建国家级生态文明示范县。界首市全市域水系综合治理规划是在国土空间规划背景下开展的以全域水系为治理对象的专项规划。

2.2 研究思路

构建工作模式、专题研究和空间协调的水系专项规划编制方法与路径。（1）工作模式方面，以水利局与自然资源和规划局为规划组织单位，以水利院联合规划院为规划编制团队。（2）专题研究方面，发挥水利院和规划院的各自优势，在统筹协调的基础上分别编制水系综合治理的不同专题研究。（3）空间协调方面，与界首市国土空间总体规划和其他专项规划衔接和协调。

3 编制方法与路径

3.1 工作模式

水系专项规划一般是由水利主管部门委托水利设计单位进行编制，而基本农田、生态红线、城乡建设用地和道路交通等空间性要素和规划归属不同部门主管，由于部门壁垒获取成本较高，导致多部门空间性规划之间的协调效果不佳。因此，在工作模式上，一方面以界首市水利局与自然资源和规划局为规划组织单位，打通2个主管部门所掌握的各类自然资源空间性要素资料；另一方面，以水利院联合规划院为专项规划编制团队，发挥不同专业团队的优势，分别编制侧重点不同的水系专题。

3.2 专题研究

基于“水利院+规划院”的工作模式，由水利院编制侧重于水利工程方面的水资源、水安全和水环境3个专题，由规划院编制侧重于城乡空间环境品质的水生态、水景观和水文化3个专题。6个专题的研究基于“现状问题—定策略”的方法路径来展开。

3.2.1 水资源

界首市在水资源方面主要存在两个问题。在资源型缺水方面，表现为水资源不丰沛，且年际变化大，年际间丰枯交际出现。在工程型缺水方面，过境河流颍河和泉河每年流量较大，但境内缺乏有效的取水工程和蓄水空间，过境水难以为己所用。

基于水资源方面的问题，制定“河湖沟通、湿地调蓄，引江补源、供水配套”的治理策略。（1）通过河道的连通和扩挖来提升蓄水能力，并在境内地势低洼的地方规划新建平原水库和湿地，作为水源的涵养空间。（2）向上对接水利部淮河水利委员会，积极争取通过引江济淮工程向界首市输送城市生活饮用水。

3.2.2 水安全

界首市在水安全方面需要注意的主要问题是防洪排涝。在防洪方面，穿越城区的过境河流——颍河的排涝标准只能满足20年一遇，与界首城区35万人的人口规划规模不相匹配，防洪标准不足。在排涝方面，全市域范围未形成系统的排涝体系。同时，城区和乡村地区的主要河流和沟渠河道淤积，水体流通不畅，严重制约了水系的整体排涝能力。

基于水安全问题，在防洪方面，规划提出通过颍河河道疏浚和加固堤防等策略，将城区的防洪标准提高到50年一遇。在排涝方面，一方面构建“两干五支”的防洪排涝体系，即以颍河和泉河为主干排涝通道，以万佛沟、界南河等大沟为支流排涝沟；另一方面，规划提出排涝疏浚工程，对市域范围内43条大中沟进行扩挖疏浚，提高整体排涝标准和能力。

3.2.3 水污染

界首市水污染问题主要体现在2方面：（1）主要河沟水污染严重，在有水质监测数据的22条主要河沟中，有17条水质在Ⅳ类以上，Ⅴ类以上9条（分类依据：GB 3838—2002《地表水环境质量标准》）。（2）大部分河沟堵塞淤积，水体流通不畅，水体的自净能力得不到发挥。

基于水污染问题，规划提出加快7个乡镇的污水处理厂建设，实行8个重点入河排污口整治工程，老城区雨污分流改造和9个乡镇的规模化畜禽养殖整治工程，实施大中沟截污治污工程、黑臭水体治理工程、河沟清淤疏浚、水系连通和生态补水等工程。

3.2.4 水生态

界首市水生态问题主要有3点：（1）水域生态系统退化，由于水污染问题导致水生态系统脆弱，水生生物生存环境差，物种种类减少。（2）水系生态网络不健全，河沟遭填埋堵塞，导致水系自然生态连通体系被破坏，使水系的生态、排涝和景观等综合功能难以有效发挥。（3）滨水空间缺失，表现为滨水空间受人类活动而被挤压侵占，护岸林不连续，水源保育和涵养功能缺失。

基于水生态问题，规划提出实施“水下森林”工程来净化水体；为规划的平原水库和湿地设置净化前置库，处理区域内的地表径流；采用生态护岸增强水体的自净能力；结合水污染治理工程，实施清淤疏浚、活水循环和清水补给等工程，恢复水系的自然流通和自净能力。

3.2.5水景观

界首市水景观主要存在2方面问题：（1）水污染引发的水体黑臭，以及水体富营养化导致的河道杂草丛生。（2）在岸线景观方面，城区以硬质驳岸为主，冰冷生硬，而乡村地区多以自然软质驳岸为主，植物生长参差不齐，岸线形式单一。

针对以上问题，提出2个方面水景观提升策略：（1）结合水生态治理工程，实施“水下森林”工程，提升水体景观效果。（2）因地制宜选择驳岸类型，城区和乡镇等建成区段的河沟驳岸，采用景观亲水型驳岸为主；乡村地区采用自然软质驳岸，在保护的基础上，配合绿化种植提升景观品质。

3.2.6 水文化

界首市水文化资源十分丰富。但是，由于缺乏挖掘和利用，一直未能得到有效彰显。基于此，规划提出文化植入，打造涉水文化的微旅游路线，并结合各个地区的水文化资源特点，策划水美乡村田园郊野游线、水文化历史体验游线、水休闲都市综合游线、水韵丹青彩陶艺术游线、水寨休闲观光游线、水生态滨水景观游线和水生态湿地度假旅游7大主题水系游线。

3.2.7 小结

水利院所负责的水资源、水安全和水污染3个专题，是水系综合治理的基础，重点解决界首市最迫需要切解决的水少、水灾和水脏的问题，从而实现“水丰、水宁和水净”的近期治理目标。由规划院所负责的水生态、水景观和水文化专题，则是基于前面3个专题的水系治理提升工作，基于居民亲水近水的空间诉求，实现“水活、水美和水魅”为远期治理目标。

3.3 空间协调

3.3.1 与国土空间总体规划协调

本次水系优化布局方案和治理项目与界首市永久基本农田和生态保护红线相协调，优先利用现有的坑塘、沟渠和未利用地等进行水系沟通优化和工程项目建设，探索利用农村集体经营性建设用地，布局水景观、水文化等类型项目。不得违背界首市现行总体规划的强制性内容，水系布局方案优先利用城乡蓝绿空间进行空间落地。

3.3.2 与其他专项规划协调

将本次规划和界首市已编、在编的综合交通、村庄建设、林地保护、文化旅游、绿道慢行系统等专项规划在空间上进行协调布局。一方面，在水系优化布局和布置水系治理工程措施的工作中充分考虑其他空间性专项规划的空间规划方案；另一方面，要及时向其他行业主管部门反映空间不协调问题，形成有效的正反馈机制。

3.3.3 水系空间布局一张“蓝图”

将6个方面专题所提出的水系布局方案、治理策略和工程措施，在空间上进行统筹协调，形成水系优化和各项治理工程的规划布局一张“蓝图”。水资源和水安全是最基础的治理工程，区域调水工程、河沟沟通工程、补水工程、调蓄和节制工程、堤防工程和排涝工程先行落空间。水污染和水生态是中间环节的治理工程，结合河沟的沟通疏浚、排涝和补水工程，将相应的截污治污工程、黑臭水体治理工程和水生态修复工程落空间。水景观和水文化作为最后环节的治理工程，包括水体景观效果的改善、驳岸的设计、滨水空间的打造、水文化的挖掘和水文化旅游路线的策划等内容。

4 结语

实现各类专项规划对空间性总体规划的纵向传导和空间性专项规划的横向协调，是新时代国土空间规划体系建立的目标之一。本文探讨国土空间规划背景下水系专项规划编制方法：在工作模式上由多专业团队联合编制，破除专业壁垒；在专题研究上涵盖水系治理多方面内容，实现全域水系综合治理；在空间协调上与空间总体规划和其他空间专项规划做好协调，形成水系空间布局一张“蓝图”，保障规划的科学性和可实施性。