PPP模式建设项目执行阶段重难点分析及解决办法

林宏标

（广东冠粤路桥有限公司，广州511451）

1 PPP模式构成

PPP（Public Private Partnership）模式，即政府与社会资本合作，该模式是在传统建设模式下而衍生出的全新形式。PPP模式在工程项目中具有可行性，其能有效调动社会资本，同时减轻政府的财政负担[1]。PPP模式由多个阶段构成，具体可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行及项目移交。本文主要针对执行阶段中存在的问题及难点进行分析。

2 执行阶段的主要问题

2.1 融资难度大

在项目建设的整个生命周期中，执行阶段具有持续时间长且成本高的特点，因此，其成为资金风险问题“频发区”。2018年以来，由于我国政策环境的变化，使融资风险较以往有所提高，阻碍了PPP模式的发展。后续随着贷款基准利率的提高，贷款成本显著增加，在此背景下，形成社会资本的中标价低于项目成本价的局面，不利于项目的正常推进。作为施工企业，受融资环境变革的冲击作用，加之部分企业缺乏可靠的风险控制措施，面临的发展境况愈发艰难。为突破困境，企业正积极探索全新的投资发展策略，相继做出放缓PPP项目或是削减投入力度的决策。

2.2 项目资金来源受限

自《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）颁布以来，对PPP建设项目的发展带来了变革性影响，其中，规定各地财政部门需要加强对项目管理库的工作力度，积极采取集中清理措施，对于未根据要求定期缴纳项目资本金等类型的PPP项目，应当给予清理出库的处理，而后续出台的其他政策文件对金融企业提出了更高的要求，企业亟待加强风险管控和财务管理的工作力度，不允许提供债务性资金作为PPP项目资本金。在此背景下，银行也报以更谨慎的态度，对PPP项目融资的风险审查更为严格，并采取缩减PPP项目授信额度的调整措施。除此之外，资管业务转型的具体要求更为细致与严格，从PPP项目的角度来看，其资金来源渠道较以往有所减少，融资难度明显提高，难以给PPP项目的开展提供便捷通道。

2.3 政府防控地方债务风险

在2017年12月的全国财政工作会议中，财政部强调2018年财政工作的重点发展方向，其中关键内容为有效防控地方财政债务风险，禁止以政府和社会资本合作（PPP）等名义变相举债。自2018年以来，审计部门开始排查地方政府隐性债务，从隐性债务排查全流程来看，审计部门初期对于PPP项目的政府付费/可行性缺口补助的认识存在差异，关于是否能够被认定为隐性债务的相关标准尚未统一。而随着排查工作的推进，各地方部门在此方面认识逐步形成统一，即合规的PPP项目不可视为隐性债务；反之，若存在违规的PPP项目，则可以被划分至隐性债务的范畴。在政府主导下，多数金融机构在面对PPP项目时均做出缩紧授信的应对措施，以期通过此方式有效防控风险，自然导致PPP项目发展遭遇瓶颈。

2.4 项目前期准备工作不充分

政府为了加快项目进度，使其能够在较短时间内进入执行阶段，由此导致给项目预留的前期准备时间偏少，在准备工作落实不到位且重要边界条件未得到重视期间，还存在项目竞争不充分的情况下，虽然项目快速进入执行阶段，但执行过程中风险逐步显现并爆发。例如，部分项目在分析是否需要采用PPP模式时，并未多维度地考虑实际需求与项目建设状况，在选择PPP模式时存在盲目性，采购工作结束后随即终止的情况屡见不鲜。部分PPP项目对于技术和运营经验等方面均提出了较高的要求，但在资格预审环节缺乏全面的考虑，未准确掌握运营需求，存在中标社会资本方运营能力偏弱的情况，此背景下政府存在更换社会资本的需求。此外，部分项目的合同内容缺乏完整性，例如，在建设成本的确认方式方面未做出周全的考虑及约定，导致政府在项目成本控制方面失去控制力。

3 针对PPP项目执行阶段问题的解决办法

3.1 提高规范性

PPP项目运行期间存在问题后，政企双方做出是否继续合同的决策，但无论选择何种发展方向，均要在合法合规的框架下完成[2]。以某开发项目为例，其已经进入执行阶段，但其间政府存在更换社会资本的需求，以期交由更具实力的社会资本参与项目建设，与此同时，中标社会资本因融资困难的缘故，也存在退出项目的想法。此时，其合理的操作程序应当是：首先，政企双方解除合作关系，即双方按规定履行内部审批手续，达成共识后签署项目合作终止合同；随后，政府选择其认为更具实力的社会资本，并按照正常流程确定其合作地位，由此形成新的合作关系，继续推动PPP项目的发展。

3.2 以推动项目进程为基本目标

政府提供基础设施服务的可选方式较多。对于PPP模式，受操作机制等方面的影响，自项目开始到合同签订所持续的时间通常需要1年，政府及社会资本均要在此过程中投入大量时间与精力，局限性明显。此外，项目进入执行阶段后也容易产生各类问题，风险隐患增加，爆发问题后对双方的协调机制与解决方法均提出较高的要求。若政企双方在终止项目方面经过协商后已经形成共同认知，则可以将前期已经完成的采购工作作为分析依据，商讨行之有效的终止合同的方法。根据经验，以其他社会资本受让中标社会资本的股权则是较可行的途径，该方式能够避免因社会资本中途退出而导致的项目进程受阻问题。

3.3 以项目合同为执行依据

PPP项目合同是项目得以顺利开展的必要依据，其反映的是政企双方所持有的合作意见，可以引导政企双方的工作方向，在PPP项目执行阶段遇到问题后，可以根据合同探寻合适的解决方法。具体而言，若执行阶段存在问题，则需要回归至合同相关条款之中，将其作为处理工作的关键依据，若遇特殊情况，合同条款并未就问题作出具体规定，则需秉承公平、公正的原则，政企双方就相关问题展开商讨，确定可兼顾双方利益需求的方法。

3.4 以专业履约管理为重要手段

PPP项目进入执行阶段时，则标志着政企合作关系的正式开始，后续则需要做好项目的日常管理工作，及时发现并解决政企分歧。为达到此目标，则需对项目的投资、运营等方面的内容采取动态化调整措施。根据项目特点采取专业的履约管理手段，在发现问题后及时作出调整，最大限度地减小偏差，以客观的方式评估项目执行阶段所取得的成果。若处理后仍存在问题，则需进步调整并在此给予评估，按照此方式循环推进，促进PPP项目的高效发展。

3.5 适用增值税税率

根据《财政部税务总局关于调整增值税税率的通知》（财税〔2018〕32号）的相关规定，纳税人发生增值税应税销售行为或者进口货物，分别由原来17%和11%的税率下调至16%、10%，进一步考虑政府付费PPP项目的实际建设状况，其增值税应税销售行为有以下2种。

3.5.1 政府付费部分适用增值税税率

政府付费由可用性服务费及运维服务费两部分共同组成，其中以前者的占比较高，其通常以投资回报率等额本金为依据，在此基础上经测算确定当年的可用性服务费支付金额。在此方面，部分观点认为社会资本应当为政府提供金融服务，此条件下适用6%的增值税税率。

3.5.2 经营性部分适用增值税税率

根据对使用者付费项目的分析，按经营性部分的服务性质（常见有销售货物、旅游娱乐服务、文创服务等）分别适用特定的增值税税率。增值税属价外税的范畴，在此特性下组织PPP项目财务测算工作时，无论采用的是投资现金流量表、利润表或是其他形式，均根据不含增值税的价格进行计算，此时增值税自然不会通过财务报表反映。且在有争议的可用性服务费适用增值税税率中，投资内部收益率等指标均不会受到税率的影响，即二者具有显著的独立性，只是在财务计划现金流量表中反映，可根据此方面的情况对资金作出安排和运作行为。

4 结语

综上所述，随政策、市场环境等方面的变化，PPP项目正面临高风险发展时期，其间政企双方的矛盾随之彰显，对政企双方的工作方法提出更高的要求。鉴于此，本文则围绕PPP项目在执行阶段的重难点展开分析，根据现有情况提出解决办法，以提升PPP模式的应用水平并供同行参考。