合同治理对PPP项目管理绩效的影响研究

王琎

PPP通常可以理解为公私合营，目前，在我国的基础设施建设中被广泛采用，但是在复杂的PPP项目中，仅基于项目管理技术和管理方法的项目管理理论的应用难以满足提高项目绩效的需求。为了解决政府机构和合伙企业在PPP项目中的相关权利和责任，从项目的系统级别开始，通过基于合同治理理论的分析，从合同治理框架开始，确定合同治理的内涵。在此基础上，分析合同治理对PPP项目管理绩效的影响。

当前，学术界对PPP并没有统一的定义，不同国家和地区的具体情况通常会导致PPP项目具体内容的差异，但是也存在一些一般特征，综合而言，其主要指的是：建立政府部门和投资企业之间基于长期合同的合作关系，并充分利用每个参与者的资源(资金、技能等)，通过制定适当的权利分配机制、利益分配机制和风险分担机制，并引入竞争优势、激励机制、问责制和其他手段，以实现更有效的公共服务。

一、合同治理对PPP项目管理概述

在过去很长一段时间里，工程项目管理的理论研究通常集中于从管理开始，并探索工程项目管理的新管理技术和方法。PPP项目实质上是基础设施体制安排的一种制度形式。大多数PPP项目都是大型的基础设施项目，通常具有周期长和复杂性强的特点，并且可能存在信息不对称、缺乏政府承诺、制度不完善等问题。因此，从管理理论和管理技术的角度来看，很明显，传统的管理方法不能满足PPP实践的需要，应该从经济的角度研究提高PPP项目绩效的可能性。在这种情况下，出现了合同治理理论。

随着大型公共建筑项目的不断出现，项目周期越来越长，项目参与者之间的关系越来越复杂，项目管理的复杂性也越来越高。显然，不能再仅仅依靠改善项目管理技术和方法。为了满足项目成功的要求，学术界开始寻找在项目制度级别实现项目成功的方法。项目管理理论的学术研究是围绕项目的制度框架进行的，并且从不同的角度组织项目，以便可以调整和限制项目利益相关者的权利、责任和利益，控制所有项目参与者的行动和行为，以便更好、更快、更经济地完成项目，从而提高项目绩效。项目治理是由各种项目治理机制组成的整体结构，市场、合同、结构和关系等元素可以用作政府项目治理机制的组成部分，并且可以使用一种或多种组合来管理项目生命周期的不同阶段。但是，近年来，学术界越来越重视合同治理的正式机制和关系管理的非正式机制，并将这两种机制视为项目治理的互补。政府部门和企业根据合同建立经济关系，并开展许多活动以实现项目目标。因此，合同是项目开发的基础。合同治理在项目管理中也起着核心作用。

二、PPP项目合同治理机制分析

1.权利分配机制

对于参与PPP项目的企业，应拥有的权利主要包括投资收益权、资本退出权和项目控制权。（1）投资收益权：包括企业保留收益的权利和索取剩余收入的权利。保留收益权的分配主要考虑企业生产要素成本，即投资者从项目中获得的收益不应少于保留收益，并受投入生产要素的限制；强调不确定性问题的收入要求，索取剩余收入的权利分配主要考虑企业在项目中投资的生产要素的贡献，还与项目的剩余控制权密切相关。（2）资本退出权：企业作为投资者有权按时收回所投入资本。在PPP项目合同中，有必要规范企业资本退出权，以控制生产要素的稳定性，避免对项目产生不利影响。（3）项目控制权：由于生产因素的影响，企业对项目的所有权依靠项目控制来参与项目，这对于企业的风险以及收益而言非常重要。如果一个企业没有直接控制该项目的权利，与它所投资的资本不符，则很可能会行使其资本退出权。

2.风险分担机制

风险分担机制可以分为签订或更改合同之前的准备阶段、合同订立过程中的风险分担阶段以及合同执行过程中的风险分担阶段。在准备阶段，政府机构首先确定并分析风险，并以双方的控制能力为基础划定风险分担范围；在合同订立阶段，企业对准备阶段的风险分担范围进行评估，如果风险超出了自身能力，则提出补偿要求，如果政府机构接受，企业将承担相应的风险，否则需要协商并重新评估风险；在合同执行阶段，有必要就意外变化的风险达成一致，以修改风险分担，而新风险必须经过分析、定义和评估。这两种情况都可能导致合同变更。

3.收入分配机制

在合同治理过程中，政府部门和投资企业必须首先确定收入分配的要素及其相应的分配比率。分配比率通常包括生产成本因素，分担的风险和对项目的贡献，并签订合同。在按照合同执行项目之后，将考虑或评估实际生产要素，预期风险和对项目的贡献。项目一旦实现盈利，收入将根据收入分配机制通过权重计算和其他方法确定了各方分配的收益，直到项目完成并且收益分配结束为止。

三、合同治理对PPP项目管理绩效的影响

1.合同条款对PPP项目管理绩效的影响

在一定程度上，合同是项目顺利实施的基础。在不同时期，不同地区的条件下，PPP项目也存在差异。因此，有必要根据每个项目的特点建立项目合同的条款，以使项目中的问题有效解决。通过研究，委托代理理论和交易成本理论证实了合同治理条款的明确性。

委托代理理论更加强调合同中的激励机制。委托人和代理人根据具体项目完成合同的准备，随着项目的进一步发展，对合同条款的全面审查可以显著降低机会主义的可能性。在PPP项目中，一般政府机构是委托人，代理人是项目企业。一旦企业被授予特许权，在项目建设过程中可能会出现道德风险问题，包括减少的资本支出和虚假成本报告，这会严重影响项目的质量。因此，政府部门必须在特许权协议中阐明合同的全部条款，包括风险分担、权力分担和利益分配，以有效地控制道德风险并同时控制项目质量，确保项目的绩效。因此，合同条款中有关权利、义务和利益的规定是评估PPP项目的重要方面。交易成本理论认为，正式合同在项目治理过程中是最重要的，为避免高频交易过程中风险项目资产的不确定性和特殊性，交易双方将签订合同以形成担保协议。因此，在签订正式合同后，项目的交易成本也将降低，这将有利于合同双方的交易行为。如果合同的某些条款缺少程序或处理规则，这将对交易绩效产生一定的影响，并且合同越复杂，解决权利、义务和利益的方法就越详细。PPP项目本身具有高度的不确定性，在项目实施期间可能会发生索赔和欺诈等风险以及不可避免地突发情况。因此，必须明确合同条款，以执行涉及项目权利、义务和利益的因素的原则和程序，成功实现项目目标。通常，通过阐明合同的条款，可以使合同更具针对性，以便合同各方可以更充分地定义权利、责任和利益，同时具有解决问题的明确原则和程序，可以有效地提高项目管理绩效。

2.合同灵活性治理对PPP项目管理绩效的影响

不完整是合同的主要特征之一，但是可以增加合同治理的灵活性，以有效地应对项目突发情况。因此，不能忽视合同灵活性治理对管理绩效的影响。可以结合组织经济学原理和产权理论来说明其在PPP项目管理绩效中的作用。

组织经济学的理论主要涉及不确定因素的影响，着重于分担合作伙伴的风险并实施风险分担机制的动态处理，可以使项目更加高效并产生积极的效果。为了改善风险分担机制的动态性，可以通过在合同中设置风险调整机制来实现。合同灵活性治理中的调整机制是指事后风险分担，通过检查相关项目的样本，合同灵活性治理可以取得非常好的效果，因为组织投资者通常追求收益最大化，但是市场供求随着项目的进行而不断变化。因此，组织经济学理论也更加关注当事方之间的协调，这也有助于在灵活性条款中形成价格调整机制。有效地为PPP项目开发价格调整机制对企业项目管理具有刺激作用，可以提高项目管理的绩效。

产权理论更加关注项目产出中的财产分配。生产率较高拥有更大的所有权分配，而企业往往具有较高的生产率。如果政府部门过度限制项目建设和运营的限制会影响项目治理的灵活性，从而降低管理绩效。PPP项目的特点是不确定性，灵活的合同治理可以通过项目管理来补偿项目的不确定性和转让权。实施灵活的管理并建立一种机制，将项目管理转移到合同中不可预测的条件。如果出现突发的风险问题，项目企业可以使用该机制及时调整项目管理策略，从而可以有效地应对风险，避免或减少项目损失。

通过合同灵活性治理，可以从价格、谈判和控制权转移等机制以不同的角度解决不确定性问题的措施。在PPP项目合同内容中制定和实施这些机制将有效地改善项目目标的执行，从而实现提高项目管理绩效的目标。

3.严格执行合同对PPP项目管理绩效的影响

新规制经济学理论更加强调规制和激励服企业，因此，PPP项目的规章制度必须对企业和政府都有规制影响，并且对于项目的实施，有必要在合同的基础上制定适当的规章制度以确保项目的顺利实施，严格遵守合同要求，以确保有效的项目管理。

新的规制经济学理论认为，正式合同具有明显的特征，必须具有权威性并且可以有效执行。在项目实施过程中，合同双方是否可以由第三方对权利和义务监督，将有效地提高其实施绩效，也将对该项目的经济效益及其目标的实现产生一定的影响。因此，有必要确保合同条款的符合相关法律法规的要求，以使合同更加有效。

但是，在项目实施过程中，仍然存在无法通过法律法规检查和评估参与者行为的现象。如果出现此类问题，则需要通过内部合同执行或基于市场的手段来解决。其中，市场手段需要注意遵循行业惯例，包括强制性和对违规方声誉机制的间接惩罚。内部合同执行主要是指因违反合同要求而对合同各方进行的惩罚。使用这种类型的合同详细信息，可以提高合同双方的责任感，有效提高项目管理绩效。

四、结语

在具体实施PPP项目时，政府部门及其关联企业应意识到合同治理的重要性，并通过有效应用合同治理为PPP项目的有效管理做出贡献。