新时期新规划体系下 乡村振兴规划路径的思考

徐浩 宫赫 朱淑珍

新政策背景和规划体系下，村庄建设更加注重高质量、集约紧缩发展和生态、文化保护，此外，村庄目前面临人才流失、土地利用低效、公配不足等问题，在此背景下本文尝试从建设用地的集约节约利用和生态、农业资源的合理开发利用、文化合理保护利用的角度开展对新时代村庄规划路径的探索。

一、新时期新要求

1.巩固脱贫攻坚成果，持续推进乡村振兴

2020年我国脱贫攻坚取得了全面胜利，未来如何巩固脱贫攻坚的成果，如何在新时期新规划体系下持续推进乡村振兴是在新一轮国土空间总体规划中重要的课题。为了推进中共中央和国务院发布的乡村振兴战略在村庄规划中全面落实，自然资源部办公厅印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（下文简称《通知》），《通知》中明确了在新一轮国土空间总体规划体系中，村庄规划的编制要在“多规合一”的基础上更加注重实用性和落地性。未来在国土空间规划体系下，村庄规划更趋于综合型，在规划过程中需要多领域、多专业进行合作，包括城乡规划、土地管理、产业研发、旅游发展和生态修复等。

2.国土空间规划体系下的新要求

（1）村庄建设用地由无序蔓延向集约紧缩转型

在过去几十年来，随着经济高速发展，城市不断蔓延扩张，部分大中型城市发展占用了乡村土地，造成村庄土地资源流失，加之村庄建设发展困难、发展比较落后等，使得我国村庄规划布局方面比较混乱（杨洪星，2020）。在国土空间规划体系下，建设用地的分配更加集约化和合理化，由于划定城市开发边界，强化土地集中连片发展，建设用地指标的分配更具有针对性和精准性，从而解决建设用地平铺式分布和散乱式发展等问题。新一轮国土空间规划中，开发边界内集中了绝大部分规模，而开发边界外，原则上预留总新增建设用地的5%用于村庄建设，极大地考验了未来村庄布局的合理性和集约性，也预示村庄发展将会由原来的无序蔓延扩张向高度集约转型。

（2）村庄规划更加注重生态保护和生态修复

国土空间生态保护修复在新一轮国土空间规划中具有重要的地位，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，构建新发展阶段生态安全格局是国家对各个城市新一轮空间发展提出了新的要求。未来各个城市村庄规划在上位规划生态修复方面研究的基础上，将会更加深入实际的进行村庄的生态环境保护与修复，针对不同村庄的环境情况制定详细措施，做好村庄环境 “针灸”，以点带面做好村庄环境基底体检，从而改善村庄整体生态环境，形成人与自然和谐生存的良好局面。

（3）村庄产业更加注重粮食生产和特色旅游

随着城市快速发展，不少村庄的土地被占用，造成村庄土地流失，更严重地造成耕地城镇化，这对我国的粮食安全产生了巨大的威胁，在国际形势日益紧张的局势下，粮食安全成为世界目前面临的巨大问题，因此如何保护好我国的耕地红线，保证粮食产出成为新一轮国土空间规划体系下重要的研究课题。在大力发展第一产业的基础上，要不断挖掘乡村人文资源和自然资源，将村庄的产业发展从单一结构向复合型结构推进，发展第三产业，在村庄规划中融入当地村庄的特色文化，塑造出特色风貌、文化兴盛、环境适宜的乡村。

二、乡村振兴面临的挑战

1.乡村振兴的专业人才较为紧缺

由于城乡发展不平衡，乡村人才纷纷投入城市建设中，务农人员结构比例严重失衡，导致乡村振兴缺乏人才支撑，如何补充农业生产型、技术型、经营型人才成为目前乡村振兴的关键。在未来乡村规划过程中，应该思考如何建立良好的人才资源体系，通过不同产业类型的发展，吸引更多人才自愿加入乡村振兴队伍中来。如何通过政策引导，平衡和保护好新进人口和原住人口的权利和利益，优化乡村振兴主体结构，实现乡村振兴。

2.土地要素活力尚未充分释放

我国大部分乡村地区存在乡村建设用地无序蔓延、乡村地区人均建设用地普遍较大等一系列问题，随着新一轮国土空间总体规划对土地集约发展，生态环境和耕地严格保护的要求下，乡村地区建设用地集约高效发展将成为乡村振兴的重要环节，进一步盘活土地资源，为乡村产业融合发展提供用地保障，为吸引的城市资本、人才、技术和企业下乡提供新渠道和新平台，促进激活乡村要素与城市资源高效融合，催生乡村产业重构、乡村聚落形态重构和乡村治理模式重构。

3.乡村公共服务供给不足

在中国城市高速发展进程中，为了追求城市化，大部分资源被投放到城市中，从而忽略的乡村地区的资源配置，包括产业配套、居住配套和交通设施等。乡村公共服务供给不足主要表现在乡村医疗服务供给不足、乡村教育问题突出、乡村基础设施建设落后等问题（刘 龙超，2021）。完善的乡村公共服务关系到居民生活的幸福感和满足感，也是乡村是否能吸引人才并留住人才的关键。

三、乡村振兴规划路径

1.加强土地的集约节约利用

（1）开展村庄土地整理

以用地集约高效为目标，对建设、农用地、生态用地进行整理，减少村庄零碎建设、非建设用地，提升建设、农业、生态连片规模，提升地块效益，改善村庄人居环境和农业生产环境、生态环境，促进美丽宜居乡村建设和村庄经济建设。

一是建设用地整理。要按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，建设规模适度、设施完善、生活便利、产业发展、生态环保、管理有序的新型农村社区，合理引导农民居住向集镇、中心村集中，优化用地结构布局，提高节约集约用地水平。在规划城镇建设范围内，鼓励农民有偿腾退宅基地，实施农村居民点社区化建设，稳妥推进城乡发展一体化。通过村庄建设用地调整优化，形成功能结构协调有序、空间布局合理的农村居民点体系，全面改善农村整体面貌；二是农用地整理。结合永久基本农田建设、高标准农田建设、中低产田改造、农田水利建设、坡改梯水土保持工程建设等进行，完善农田水利设施，改善农业生产条件。在明确永久基本农田保护地块的基础上，结合当地自然经济社会条件、新农村建设和土地整治项目，划定永久基本农田整备区。并制定措施，对永久基本农田整备区内零星分散的永久基本农田和耕地实施整治，引导区内建设用地等其他土地逐步退出，建成具有良好水利和水土保持设施、集中连片的耕地集中分布区域。三是生态用地整治。按照生态文明建设要求，实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，大力建设生态国土。开展土地整治时，要切实加强对禁止开发区、重点生态保护区、生态环境敏感区和脆弱区等区域的保护，促进生态安全屏障建设。

（2）连片村庄一体化发展

目前我国的村庄规划，大多强调以“行政村”为单元编制，而实际上以自然聚落为基础形成的连片村庄之间还彼此存在着纽带关系，这就需要我们从一体化发展的视角去引导村庄整合发展，以最大限度发挥其连片发展效益；其次，单个行政村的资源的利用难以实现其最大化效益，提出连片村庄一体化发展的策略是必然趋势。一是资源整合，产业联动。通过区域一体、资源整合，探索乡村振兴的长效机制和村庄发展的造血功能，实现资源、产业、空间的有效共享和调配。通过策划共同产业发展的主题，各村至少承担一个产业职能，在协同主题下差异化发展一、二、三产联劢，传统农业升级转型，发展生态旅游产业；二是设施统筹，共享共建。一方面，设施分级分类施策，空间布局表现为小集中大分散，将片区级别的公共服务设施集中布局在乡村群中心，通过便捷的交通连接各个行政村增加可达性，将村庄级别公共服务设施分散到各个自然村，提高村民的使用便利性。另一方面，提升设施能级，原来一个村只能建多个厕所、小卖部作为旅游设施，乡村群连片发展后可建设景点服务站等大型设施，提升乡村群的吸引力。

2.注重生态、农业的保护与利用

在保护生态资源与农业资源的基础上，通过合理开发利用，保障村庄经济收益。一是通过对村庄的农用地和生态用地进行梳理，形成连片的非建设用地，并结合现代科技手段对其整体开发，提升土地的产出效益，提升村庄的农产品收入；二是结合村庄区别于城市的乡村田园风光，打造田园综合体、共享农庄，发展城郊亲子旅游业；三是通过挖掘村庄特色农产品和自然要素，打造农产品加工业和自然要素的活化利用，如海洋、水果干货、自然山泉水等，利用好生态反馈给我们的生态经济。

3.挖掘历史文化资源，形成文化产业

从“千村一面”向“特色村落”转变，恢复地方的乡土记忆，要在以保护为前提的基下，与市场需求相结合形成有利于村庄发展的策略。一是保护乡村的人文景观、历史遗产、传统风俗，挖掘传统农耕、山水与人居文化中所具有的丰富思想和内涵，实现乡土历史与文化的保护和传承；二是活化传统资源，提升村庄特色魅力，可以通过发展文化保护传承、民俗风情展示体验等依托历史人文资源的乡村旅游业，加强传统文化比如：广府文化、客家文化遗迹特色民俗风情的挖掘和保护，保护历史遗存、文物古迹和特色风貌，展示建筑造型、服饰餐饮和风土人情等，推动传统文化向旅游产品转化，打造具有乡土特色文化旅游。