论矿业权人股权转让中的矿业权转让*

陈文姣 林燕华

（1.中南财经政法大学法学院；2.中国自然资源经济研究院）

实践中，拥有探矿权、采矿权的企业转让股权，间接导致权利行使主体与行政审批主体分离，无疑是变相架空矿业权转让监管的行为。有鉴于此，自然资源部出台《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（以下称“矿产资源法草案”），新增第29 条第2款规制矿业公司股权转让行为。立法目的的实现须以规范具备适用性为前提，然而该款中“视为矿业权转让”的拟制表达存在逻辑困惑，股权转让与矿业权转让之间的差异被模糊对待。另有矿业权实际控制人变更概念内涵不明，亦会造成与公司实际控制人变更混同的实践难题。股权转让并非变更矿业权实际控制人的唯一方式，实践中还存在以合伙企业份额转让、企业经营权转让等形式变更矿业权主体，与矿业权人股权转让并无二致。何以矿业公司转让股权具有单独规制的意义，如何理解第29 条第2 款的规范内涵是证成其正当性的应有之义。遵循法教义学观点，审度以股权形式变更矿业权的规制必要性，进而准确把握矿业权实际控制人的概念内涵，尝试为矿业权领域的行政监管提供较为统一的实操标准。

1 股权转让与矿业权转让的关系厘定

1.1 股权转让与矿业权转让的竞合关系

矿业权人股权转让与矿业权转让存在竞合是规范隐藏的预设前提，即矿业公司股权变动导致作为公司资产的矿业权连带移转给买受人，因未履行转让审批程序而发生效力相斥的法规竞合。鉴于股权转让采取意思生效主义、登记对抗主义，而矿业权转让适用严格的审批生效主义。因股权转让间接导致矿业权移转就自然逸出行政监管范畴，填补漏洞即成为修法的题中之义。但不可忽略股权转让与矿业权转让在前置条件、实施程序、生效要件上均存在重大差异，属于独立评价的两个法律行为。一旦二者客观聚合于同一事实因果环节，对行为定性及规范评价会呈现为彼此对立的诉求主张。在矿业公司股权转让的实践案例中，当事人惯以合同实质为矿业权转让，且未经行政审批的合同无效作为抗辩情由；也有当事人在股权转让合同中约定办理矿业权变更登记的义务。可见，矿业公司转让股权与转让矿业权存在实际竞合关系，进而引发矿业权人“转让股权的行为”是否属于法律规避的争论。针对矿业公司股权转让与矿业权转让竞合论产生相互抵牾的规整漏洞，《矿产资源法草案》第29 条第2 款采取拟制技术将“借股权转让之名，行矿业权转让之实”的行为纳入行政监管范畴。行为存在竞合是创设规范的逻辑元点，考虑竞合发生的原因方能正确把握条文意旨。

1.2 权利转让竞合的成因分析

股权转让与矿业权转让并非直接竞合，而是基于行为客体的非典型竞合。从静态权利视角分析，矿业权是在行政许可范围内排他性勘探、开采矿产资源，取得矿产品的权利，权利主体指向矿业公司。股权则是股东基于出资对企业法人享有的独立民事权利，与公司法人财产权存在共生关系，权利客体为矿业公司自身［1］。两项权利的内在逻辑结构呈现出“股权—矿业公司—矿业权”的主客衔接关系。动态层面的权利竞合内含于股权结构变动中，特定比例的股权转让使得矿业公司易主，产生矿业权转让的间接效果。正因公司运转受组织决策机制牵引，受让人可通过股份增持取得矿业权的实际行使权。以行为竞合成因路径检视《矿产资源法草案》第29条第2 款得到的结论：仅当矿业权人转让股权达到改变矿业公司主体同一性的程度，才可能触发与矿业权转让竞合的行为效果，即引致竞合的必要条件为矿业权实际行使主体改变。股权转让与矿业权转让竞合问题的复杂性还因前者属于矿业公司内部管理事项、后者属于公司外部交易事项，存在否定公司法人独立性的风险。将股权转让定性为矿业权转让，应当注意突破行为相对性的尺度与必要性，不宜一概否定行为效果。

2 《矿产资源法草案》第29条第2款的性质阐明

2.1 矿业权转让的特殊识别标准

权利转让行为的理论本质是主体要素的变更，即原权利人将法律承认或保障的利益让渡给他人。换言之，是否存在权利主体变更的法律事实才是判断矿业权转让的主要标准。而“矿业权实际控制人变更”的筛选标准与矿业权主体变更是否具有同一内涵不无疑义，二者究竟是抽象与具体关系、抑或原则与例外关系有待商榷。判断变更事实存在于与否的逻辑前提应考虑矿业权主体是否存在名与形的分离，以及行政监管是否有规制主体分离的必要。以形式标准来看，矿业权人为被授予行政许可的相对人、矿业权登记簿记载的主体；实际标准则强调实际占有、使用、收益等行为主体为权利人。考虑矿业权转让的监管目的应回归立法创设行政审批的规范意旨。根据相关的行政法规，矿业权受让人应具备探矿权、采矿权申请的资质条件，意味着矿业权转让审批性质上属于重新作出行政许可［2］。矿业权固守严格的行政许可制度，就事物存在的先后逻辑而言，非经审批许可的主体几乎难以实施矿业权对应的勘探、开采行为［3］。质言之，行政监管旨在规范对矿产资源勘探、开采的实际行为；当实际控制权利行使的主体已偏离授权的名义主体范围时，纠正此种行径的规范正当性不言自明。

原则上，矿业权主体对应为矿业权登记簿上记载的权利人；矿业权实际控制人是确定权属的特殊标准。从规范文义解释出发，“实际控制人”乃《公司法》确立的实证性概念，意指对公司决定产生重大影响或实际支配公司行为的主体。从商业惯例中提炼出的识别标准表现：以“控制力”为核心，结合公司经营管理结构具化出若干组合要素，包括控股股东、对股东会或董事会决议的具有实质影响、具有内部重要管理成员的任免权等。实际控制人的概念要素在于主体对客体享有自主决定权与实质管理权，意在实现追求客观真实的法律价值。如此，矿业权实际控制人的文义解释应当为：对矿产资源勘察、开采活动享有自主决定权与实质管理权的主体。概言之，第29 条第2 款将矿业权人股权转让视为矿业权转让的表述，旨在提醒矿业权实际控制人变更系不同于一般转让的特殊判断规则。矿业权主体变更与实际控制人变更对应为直接转让与股权转让的不同范畴，属于原则—例外的特殊关系。此外，矿业权实际控制人的概念架构于矿业公司实际控制人之上，应当结合矿业权监管制度，确定其真实涵义。

2.2 与矿业权转让审批制度的联动

从制定法的发展沿革来看，早期的矿产资源勘探开采行业呈现明显的垄断特色，公权力直接干预、禁锢矿业权转让行为。1986 年发布的《矿产资源法》第3条明令禁止买卖采矿权，1996年修法改为禁止倒卖矿业权牟利。直至《矿产资源法草案》出台，法律层面对矿业权转让始终秉持消极态度。甚至一度频现以未经行政审批而否定矿业权转让合同效力的实践立场，学界更是以此展开激烈的争辩，最高人民法院出台司法解释申明合同成立即具有拘束力才平息纷争。目前，矿业权转让审批仍属于事前监督阶段，从实体与程序两阶层设置门槛。针对受让人，其应当符合矿业权初始取得的资质条件，主要包括具备与申请矿山规模相适应的生产技术条件、勘察资料或开采方案、安全生产条件与环境保护措施等矿产资源行业标准。针对出让人的条件限制主要为权利持有时间与资金投入，禁止采矿权部分转让。矿业权转让的程序门槛要求双方签订转让合同，共同申请矿业权转让审批，到原机关办理权属变更登记。其中矿业权转让审批与矿业权登记分别对申报材料进行实质与形式审查。概言之，矿业权转让环节的行政审批具有监督权利行使、维持行使条件最低合规性的制度功能。

矿业权转让的诸多行政法限制与出让环节基本一致，与重新对受让人做出一项行政许可并无本质差异。转让环节的监管动因一则是维持矿产行业的准入限制；二则是出于矿产资源行业健康良性发展的政策要求；再则防止矿业权沦为纯粹的交换性财产，防止盲目逐利的权利滥用行为。随着理论上支持矿产物权与矿产开采权分离的观点渗透至制定法层面，有观点认为修法趋势暗示着对矿业权转让环节行政管控力度的削弱。秉持矿业权回归物权属性的理论观点认为，矿业权转让应当由行政管控向市场调节发展，对转让行为的监管可由形式登记取代实质审批［4］。但就《矿产资源法草案》第29 条第2 款本身的适用范围来看，矿业权转让呈现出监管扩张的效果。不仅矿业权直接转让行为受到行政管制，矿业公司的股权转让亦沦为审查对象。将矿业公司股权转让一概纳入监管范畴，显然不妥当。矿产资源的勘探开采活动具有时间长、资金依赖度高等特点，除了极少数高度成熟的矿山企业，大部分矿山企业存在不同程度的融资需求。股权转让或增资扩股是企业主要的融资手段，若因矿业权实际控制人会随矿业公司股权结构变动而变更，动辄对股权转让课以行政审批限制，显然违背公司法的规范意旨、变相阻碍矿业公司正常经营运转。实践中，西藏地区出台的规范文件规定“持有矿业权的企业申请股权变更登记须持有矿业权转让批复文件”，目前该文件因市场化改革而废止。

3 《矿产资源法草案》第29条第2款的规范适用

3.1 以股权形式转让矿业权的行政识别标准

司法适用层面，从矿业权人股权转让合同中识别出矿业权转让行为系对尚未加工案件事实进行价值判断、提炼法律事实的合同定性。比较矿业权转让与矿业公司股权转让的行为特点，可以从合同名称、合同目的、合同标的、主要权利义务、是否约定矿业权人转让的相关内容、转让公司资产的性质等客观要素综合识别合同属性。梳理近期相关司法判例，大多数法院秉持矿业公司股权转让与矿业权转让区分的观点，以矿业权权属主体有无名义变更为核心标准［5］。最高人民法院在裁判说理中更明确指出，应坚持法人人格独立原则，尽管股权转让可能造成矿业公司实际控制人变动进而影响矿业权行使，但权属主体并非发生变更，不构成变相矿业权转让［6］。最高人民法院在审理山西介休三盛焦化有限公司、山西省交城县兴龙铸造有限公司探矿权转让合同纠纷案件中秉持相反观点，认为该案中股权交易实际指向矿产项目而非目标公司，符合以股权形式变相转让矿业权的行为模式。而在李述灵、莫雄出资转让协议纠纷案件中，一、二审法院对协议性质出现相互矛盾的裁判结论。一审法院认为企业出资转让是出资人对企业财产、权益的概括转让，采矿权是作为企业财产组成部分一并转让，该部分转让是否发生物权变动效果取决于行政审批意见。二审法院以合同目的为转让采矿权、且主要权利义务指向采矿权转移为由认定协议属于采矿权转让合同。司法实务中普遍承认矿业公司股权转让不等同于矿业权转让，并认为将股权转让视为矿业权转让的做法变相挑战公司法人的独立性。

尽管司法审查以在股权转让中矿业权始终处于目标公司名下，否定将股权转让视为矿业权转让，但本质上是基于对矿业权行政许可制度的确信。而《矿产资源法草案》第29 条第2 款性质上属于矿业权转让行政监管规范，否定导致矿业权实际控制人变更的股权转让行为，仅发生行政法层面的效果。公司法人人格独立原则不影响行政主管部门对矿业权实际行使主体变更的监管，相反对矿山企业日常经营管理进行必要干预，是确保矿业权行使合规性的必要手段。实践操作上，已有部分地区出台规范性文件，认定矿山企业转让股权实质属于矿业权转让。但地方性规定的内容参差不齐，贸然设置矿山企业股权转让的审批限制势必造成行业发展不均衡。构建统一的矿业公司股权转让行政审查规范，可借鉴司法裁判中考量对矿业权行使产生实际影响的因素，包括公司股权结构重大变动、治理结构重组、公司实际控制人变更等决策权转移标准。具言之，第29 条第2 款确立的矿业权实际控制人标准系对变相转让矿业权的行政监管识别标准。

3.2 “矿业权实际控制人变更”的逻辑释明

第29 条第2 款属于立法拟制规范，忽略实际控制人变更与权利人变更的事实差异，实现二者在行政监管维度的同质化。如前所述，部分地区已意识到矿业公司转让股权行为与矿业权转让在特殊情况下存在实质竞合，如黑龙江省高级人民法院2011 年发布的《关于处理涉煤矿纠纷案件若干问题的指导意见》中指出，煤矿企业股权转让导致企业控制权转移、实际由受让人组织开采的，认定为以股权形式变相转让采矿权。山东省国土资源厅2011 年发布的《关于转发<国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知>的通知》中，将采矿权人的股东、股权比例发生变化认定为采矿权转让。司法实践中，合同的双方当事人也清晰认识到矿业公司股权转让行为包含矿业权转让效果，在合同中约定重新办理矿业权许可证的义务。实际控制人的语义解释基于公司法及相关证券行业规则的术语本质，核心内涵为对矿业权行使是否享有实际支配力。考虑矿业权实际控制人与公司实际控制人的概念近缘性，原则上可以后者使用中成熟的判断因素辅助对前者的认定。另外，结合以租赁、承包方式变相转让矿业权的规定，股权转让比例、股权转让人是否实质性放弃矿山管理权等要素亦可作为判断依据。从权利行使的行政监管层面，股权转让导致原申请矿业权依赖的核心技术人员、重要勘探开采设备、矿山设计或开采方案等产生重大变化的，也可视为矿业权实际控制人变更的情形。

3.3 股权转让与矿业权转让的效力区隔

矿业公司转让股权与矿业权转让即便发生实质竞合，亦可从规范逻辑层面区分行为效力。支持矿业权人股权转让合同无效的理由主要从行为与结果两方面论证，行为无效论的支持者依据《民法典》第146 条，认为矿业公司股权转让性质上属于双方虚假行为，被隐藏的矿业权转让行为则因未行政审批而无效［7］。结果无效论的主要规范依据为《民法典》第153 条，股权转让环节中的工商登记与矿业权转让审批登记在规范效果层面截然不同。以股权变更完成矿业权转让的行为，实际产生逃避矿业权转让环节的税费、规避矿业权投入费用、持有时间等违反效力性强制规定的结果［8］。司法解释既已明确未经行政审批不影响矿业权转让合同产生法律拘束力的前提下，股权转让合同无效论也自无立足之地。产生合同无效论的谬误根源在于未严格区分行为性质与效力要件的牵连逻辑。在分离导致矿业权转移的物权行为与产生转移矿业权义务的债权行为基础上，以股权形式转让矿业权的整体行为可分割成2 个独立的法律行为。矿业权人股权转让与矿业权转让的法律效果以各自行为构成要件为评价基础，股权转让自无瑕疵的意思表示成立即生效、完成工商变更登记获得对抗效力。符合《矿产资源法草案》第29条第2 款情形，未经矿业权转让审批的股权受让人不得享有矿业权，擅自从事矿产资源勘查、开采活动属于无证勘查开采，由自然资源主管部门处理。同时，行政主管部门可通过加强矿业权人勘查开采信息公示制度，实现对以股权形式实际转让矿业权的监管。

4 结语

矿业权转让审批制度实质为对勘查、开采矿产资源行为主体层面的动态监管。矿业公司作为权利承载主体，其股权转让导致公司实际控制人改变的情形下，行使矿业权的事实主体业已变更，但矿业权名义主体并未改变。《矿产资源法草案》第29 条第2款明确矿业公司以股权形式转让矿业权的行为性质，规范创设矿业权实际控制人变更的特殊识别标准，以区别于正常股权转让行为。对矿业权实际控制人变更的事实判断应当借鉴公司实际控制人概念，吸收矿业权变相转让的规范特征。强调在权利实际行使主体与原申请行政审批的相对人具有重大变动时，矿业权人负有申请变更登记的义务，周延变相转让矿业权的实践类型。以股权形式转让矿业权的行为应当秉持区分原则，分别评价作为基础行为的股权转让与作为结果行为的矿业权转让。明确行政审批仅为矿业权是否发生物权变动的效力要件，而不害矿业权人的股权转让效果。依据行为—责任相适应的评价逻辑，未经审批而导致矿业权实际控制人变更的股权转让人应当承担行政法层面的否定结果。