非煤矿山企业应急预案编制中存在的问题与改进建议

兰 刚 石永豹 董 臻 江礼君

（1.安徽马钢矿业资源集团有限公司；2.安徽马钢矿业资源集团有限公司非煤矿山救护中队；3.安徽马钢矿业资源集团有限公司姑山矿业公司）

我国非煤矿山众多、规模小、分布广、安全生产基础薄弱，受自然灾害、地质环境和极端天气等影响较大，安全科技投入和劳动者素质方面还有所欠缺，这些显著特点增加了非煤矿山行业安全管理的难度和成本［1-14］。

我国正处于工业化加速发展阶段，处在事故“易发期”。据国家矿山安全监察局统计，2020年全国共发生矿山事故434起、死亡573人，分别同比下降19.1%和22%。其中，煤矿事故122起、死亡225人，同比下降28.2%和28.8%，建国以来首次全年未发生重特大瓦斯事故；非煤矿山事故312起、死亡348人，分别同比下降14.9%和16.9%，安全生产事故起数和死亡人数连续多年实现双下降。

随着国家对应急救援工作的高度重视，以及应急救援的指导理念、工作背景和重心的变化，安全生产应急救援队伍在事故救援中和各类灾害抢险中的作用逐渐扩大，应急预案得到进一步完善，预案质量有了明显的提高，预案演练范围也在不断扩大。针对应急预案编制和管理工作，我国相继制定和修订了多部法律法规。

1 存在问题

当前，从应急预案演练情况和实际编制情况来看，非煤矿山应急预案的整体水平依然不高，未能充分发挥其的防灾减灾作用。笔者通过多次参与应急演练活动，发现应急预案编制中存在一些突出问题。

1.1 企业应急管理意识不强，编制内容不完善

部分非煤矿山企业普遍存在应急管理意识不强，重生产、轻安全的问题，导致应急管理工作贯彻不深入，应急预案以应付政府监督检查为主，备案后就成了摆设，应急演练不按照编制内容进行演练等问题。2021年，山东省招远市“2.17”金矿事故的发生再次为我们敲响了警钟。

部分非煤矿山企业在编制应急预案时，未依据编写导则，全面分析本单位的危险因素、可能发生的事故类型及事故的危害程度，只是笼统概括地编写内容，有的甚至套用别的矿山样本，因而针对性不强；有的应急预案缺乏指导性，未区分露天矿山、地下矿山、尾矿库易发的自然灾害（如露天矿山的滑坡、坍塌、泥石流等，地下矿山的冒顶片帮、中毒窒息、水灾、火灾，尾矿库的溃坝、管涌等）。有些应急预案编写情景过于简单，在演练时间或情景上未考虑到复杂环境带来的影响（气象环境如大风、大雨、低温、暴雪、冰冻、高温等极端天气，或者易燃、易爆、高压、有毒、有害以及腐蚀等场景，设备不齐全，人员不到位，物资无法及时保障，人员心理影响如胆怯、紧张、冲动等）。有些预案对损害后果预想得过于简单，未能完全考虑到发生事故时危险单元带给周边的伤害和影响，以及灾害发生以后次生灾害带给周边的恶劣影响等内容，一些非煤矿山企业编制应急预案时，超出非煤矿山企业管理范围或地界的部分未全部考虑进应急预案中（例如一些尾矿库溃坝的应急预案，未能考虑到周边村庄的警告、应急逃生、撤离、安置等情况）。部分非煤矿山企业编制的应急预案大同小异，区别较小。部分企业未完全确定事故危险源，开展风险评估。比如不同的地质条件、生产工艺以及采掘方式等因素，导致的危险和有害因素在各个矿山（尾矿库）中各不相同，甚至同一危险源偶然引发的事故危害因素也不同，导致的灾害后果不同，相关的处置和控制措施也不尽相同。这种应急预案编制以偏概全，不能结合各自矿山的特点和侧重点，未能进行一体化通盘考虑，也难以突出应急预案的针对性。当发生事故时，应急预案或处置预案的局限性就展露无疑。

1.2 应急预案编制过程中缺少专业间的协作，应急管理与日常管理脱节

部分非煤矿山企业应急预案不是主要负责人组织编制，仅由安全科人员独立编制或者未成立应急预案编制组，未按照部门职责或分工，组织相关部门参加编制。当生产安全事故发生时，企业不能很好地调动各部门资源、人力和物资的专业协同配合，使事故处置不科学、不合理，容易造成灾害事故事态扩大；部分非煤矿山企业依赖中介机构对本单位的应急预案进行编制，中介机构一般按照各矿山的安全评价结果来进行编制，但中介机构无法完全了解和清楚各矿山的应急人员储备、设备、设施、物资、经费以及其他资源等。一些非煤矿山、尾矿库的应急预案中，应急指挥部的分组组长对自己的职责分工不了解，技术支持组在做通讯保障组的工作，使得应急演练时出现闹笑话的情况等。

1.3 应急预案编制可操作性差

受预案编制人员的水平所限，预案编制准备材料的限制，或者对非煤矿山安全风险辨识分析不够，安全措施不全等影响，一些非煤矿山的岗位安全隐患或者风险往往容易被编制团队所忽视，造成编制出的应急预案可操作性差，有时候可能职责分工不明确，或者处理流程不正确。例如：预案中伤员搬运组的人员不会急救措施，无创伤包扎止血的急救技能；事故处置组人员无装备设施等。在少数非煤矿山企业实际安全生产工作和预案编制过程中，受到各类因素的制约，预案编制仍存在诸多的问题，未能达到“防患于未然，消危于即临，控制于初起”的目标。

所编制成的综合、专项应急预案甚至是各车间、工段和班组的应急措施，都较为笼统，实用性不强。这样的应急预案虽然符合编写导则，但是内容缺乏实战效果，忽视了各类非煤矿山事故、灾害与事件及其应急救援活动具有突发性、复杂性、不确定性和后果易猝变、激化、放大的特点，甚至流于形势，使得发生突发事件时，人们面对应急预案无所适从，可操作性差。

1.4 应急预案编制后培训不到位

非煤矿山企业的应急预案编制后，要充分发挥作用，还需要对非煤矿山企业全体人员进行培训和指导，必须让岗位相关人员对预案内容进行了解和掌握，如预案中的内容、人员职责、程序环节、应急措施、各分组负责人联系电话、逃生路线、应急物资等。有些非煤矿山企业应急预案编制完成后，仅通过班组安全日活动组织员工进行学习，但应急预案有一定的专业性、系统性和完整性，需要有专业人士对应急预案进行系统的讲解、释疑解惑，防止因个人知识水平、理解表达能力有限造成培训不足，或对应急预案内容不够理解和掌握。

1.5 应急预案编制后评审以及演练不到位

非煤矿山企业的应急预案的评审工作相对来说较为专业，应依法对应急预案的合法性、完整性、针对性、实用性、科学性、操作性和衔接性进行评审，但大多数企业是由管理层完成，基层管理者、执行者的意见一般无法传递或体现，致使有些应急预案评审过后在实施过程中存在着不小的偏差，降低了可操作性，增加了应急预案执行的难度。有的矿山企业的应急预案编制依靠第三方中介机构进行编制，编制过程中可能对露天矿山实际情况了解并不详细，客观上降低了应急预案的实用性。

2 提升非煤矿山企业应急预案编制效果的建议

（1）进一步提升非煤矿山企业全员的应急意识，加强应急管理体系建设。

近年来的非煤矿山事故大多暴露出企业主体责任不落实、安全防范不到位、安全管理不认真、应急能力低下等薄弱环节。随着国家不断更新和补充相关应急救援法律法规，国家矿山安全监察局的成立，更是使得应急管理力量得到了很大的提升，对应急预案的管理和维护也日趋完善。

非煤矿山企业要充分认清当前的形势，进一步强化全员的应急意识，精准研判非煤矿山企业应急管理形势，清醒认识当前非煤矿山应急管理中存在的突出问题和薄弱环节。《生产经营范围生产安全事故应急预案编写导则》（以下简称导则）对应急预案的定义、功能、程序等内容进行了修订，对过去冗余、僵硬和模板化的形式要求等内容进行了优化和精简，更加突出了应急管理工作的重心和重点，突出了应急预案的实用性要求，应急预案更加侧重于选择最优反应程序，达到最及时、有效地帮助应急行动者采取行动，并对现有资源进行最优化部署和配置。作为非煤矿山企业，要为可能发生的事故应对工作形成本单位的应急管理体系、建立一套事故应对机制、培养全员应急救援、响应意识，确定适合企业的一整套处置方法。要将应急预案看作是应急管理的主线，应急机制的载体，应急培训的教材，指导应急救援的指导性文件和本单位应急演练的脚本。应急预案管理工作需要贯穿应急管理全过程，将全公司的应急处置责任和权力分配、部署到每一个小组或个人。

《导则》规定了应急预案的编制程序和内容，并提出了相关要求，即成立应急预案编制工作组、资料收集、风险评估、应急资源调查、应急预案编制、桌面推演、应急预案评审和批准实施8个必要步骤，还将“应急能力评估”修改成“应急资源调查”，需要非煤矿山企业全面调查和客观分析本单位、周边单位和政府部门可请求援助的应急资源状况，撰写应急资源报告。

通过别人的教训来增长自己的能力，通过别人的事故来吸取自己的教训。贯彻落实应急管理“常、长”二字要求，时刻紧绷应急管理之弦，按照国家应急管理部的部署和要求，把非煤矿山企业的应急管理工作谋划好、组织好、落实好，形成符合本单位实际的应急管理体系，确保落实非煤矿山企业的应急责任。

（2）做好资料收集等前期工作，持续提升非煤矿山企业应急预案编制人员的专业化水平。

《导则》对应急预案的定义进行了修订，即应急预案是指针对可能发生的事故，最大限度地减少事故损害而预先制定的应急准备工作方案。这意味着该工作方案是企业针对自身可能发生的各类事故及其影响和后果，为应急准备和响应预先做出详细安排，明确在生产安全事故发生之前、之中、之后及现场应急行动结束以后，企业全员的组织分工，谁负责做什么、何时做、怎么做，是及时有序和有效开展事故应急救援工作的行动指南。

有关资料表明，一个全面的、有效的应急预案可将事故损失降低到无应急预案的6%。这充分表明了企业制定针对突发事故的应急预案的必要性和重要性。危险源辨识和评价是企业应急预案编制的基础，通过危险源的辨识、评价工作，确定企业可能发生的重大事故及其性质、危害和后果，为后面应急准备和响应工作提供决策依据和信息保障。应急预案能否在突发情况下真正发挥应急处置的作用，取决于应急预案的编制质量，也取决于应急预案编制人员的专业水平。编制过程中要充分考虑到科学性、合理性和实用性。这就需要打破过去一个安全部门负责全部预案编制的壁垒，并且要不断提升应急预案编制人员的专业化水平、协作能力。

（3）鼓励基层人员参与预案编制和评审工作。

应急预案的编制是一项系统性和专业性很强的工作，为了更好地进行风险辨识和分析，需要组织工程、技术、安全、生产、设备保障等部门的专业人员参与编写，需要考虑非煤矿山企业的生产、工业、设备等专业人员互相协作，充分利用各自的资源、技术、信息、知识。《中华人民共和国安全生产法》以及《生产安全事故应急预案管理办法》（国家安全生产监督管理总局令第88号）中都明确指出：“应急预案的编制应当遵循以人为本、依法依规、符合实际、注重实效的原则，以应急处置为核心，明确应急职责、规范应急程序、细化保障措施。”最好的方法是非煤矿山企业生产管理人员、安全管理人员、技术管理人员等和中介机构共同组成编制小组，当然包括吸收现场应急指挥人员、有风险辨识判断经验的人员参与编制。应急预案应简明易记、好用管用。

《导则》要求，评审工作应由生产经营单位主要负责人或主管安全生产工作的负责人主持，参加应急预案评审人员应符合《生产安全事故应急预案管理办法》要求。企业对应急预案的评审工作也是如此，通过增加基层人员的技术与经验支持，更好地找出预案中存在的不足，并加以改进，既能增加应急预案的可操作性，使得应急预案更贴近实战，又能使得预案各要素衔接更加紧密，分工更加明确，提高了应急预案的保障能力。界定职责、专家把关。

（4）提高应急演练的实战化水平，动态完善应急预案。

应急预案情景编制要合情合理，要提高可操作性和灵活性。发生生产安全事故时，无论是露天矿山、地下矿山还是尾矿库，都会给周边环境、人员带来巨大威胁，所以在编制时要尽力保持接近实战、留有备量。常言道：应急演练是“平时多流汗，战时少流血”，演练的目的在于应用，企业应从实际出发，从实战考虑，从实效谋划，有意识地在“急难险重”的矿山灾害和事故中组织实战演练，要考虑到季节（冰冻、炎夏）、气候（雨雪）、场所（掘进面、坝面、露天采场工作面等）、高低温、特殊位置或体位（地下、高空、有限空间等）、交通情况、安全状况（风险等级高，露天矿山高陡边坡、地下矿山浮石未清理、巷道内有有毒有害气体等，病库、险库、危库）等情形。只有得到了真正的检验，才能够有针对性地进行完善和优化。《导则》增加了“桌面推演”这一步骤，更加重视实战性和符合性的要求，只有在实战中通过演练，才能更好地使应急预案入心入脑，才能更好地在灾害事故发生时临危不乱、有条不紊、各司其职、快速反应和处置，从而达到减少人员、财产损失，防止事故进一步扩大，减轻灾害带来的影响和结果，达到编制应急预案的预期效果。

在应急演练完成后，要对应急演练进行点评，对应急预案实施情况进行总结评估，总结演练中存在的不足和改进项。评估完成后要经常性地对应急演练内容、程序进行更新和维护，更好地修订完善应急预案和应急保障措施，达到应急响应要求。

所以，非煤矿山企业在保证安全生产的同时，要加强安全生产应急演练，定期组织专家、全体职工、矿山救护队员等相关人员进行应急演练，即便是组织桌面推演，验证矿山或者尾矿库具体部位、场所、设施、装置的现场处置方案，都能够提高全员的应急意识和能力，明确应急职责、规范应急程序、细化应急保障措施。

3 结语

（1）应急演练重在实战，实战演练是检验应急预案可行性的最直接方式，也是检验应急队伍反应和处置能力的必要手段。在应急演练过程中，对企业应急能力进行磨炼，对应急预案进行检验。

（2）非煤矿山企业应按照《导则》的要求，对演练过程中暴露出的问题和不足进行优化和完善。非煤矿山应急预案的编制和评审工作应基于风险、立足实际、合乎规范、逻辑清晰、内容正确、利于操作，简洁、明了、好认读，做到科学性、实用性、合理性的统一；积极开展接近实战的应急演练，做到未雨绸缪，居安思危；加强对职工应急管理的培训工作，做到有的放矢，入心入脑，才能更有效地防范和遏制非煤矿山企业较大及以上事故的发生。