城市地下市政基础设施调查与信息化建设思考

肖建华，何伟，彭清山，王祥

(1.武汉市规划编制研究和展示中心，湖北 武汉 430010； 2.武汉市测绘研究院，湖北 武汉 430022)

1 引 言

2021年6月13日，湖北十堰市张湾区艳湖社区集贸市场发生燃气爆炸，造成26人死亡，138人受伤。2021年7月20日，河南等地持续遭遇强降雨，郑州等城市发生严重内涝，造成重大人员伤亡和财产损失。习近平总书记分别作出重要指示：“全面排查各类安全隐患，切实保障人民群众生命和财产安全”，“强化灾害隐患巡查排险，加强重要基础设施安全防护”。当前，城市地下市政基础设施建设总体平稳，基本满足城市快速发展需要，但城市道路、城市地下管线、地下通道、地下公共停车场、人防等市政基础设施仍存在底数不清、统筹协调不够、运行管理不到位等问题，城市道路塌陷等事故时有发生。为进一步加强城市地下市政基础设施建设，住房和城乡建设部于2020年12月印发了《关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》(城建〔2020〕111号)，2021年5月印发了《城市市政基础设施普查和综合管理信息平台建设工作指导手册》。具体目标任务是2023年底前，基本完成设施普查，摸清底数，掌握存在的隐患风险点并限期消除，地级及以上城市建立和完善综合管理信息平台；2025年底前，基本实现综合管理信息平台全覆盖，城市地下市政基础设施建设协调机制更加健全，城市地下市政基础设施建设效率明显提高，安全隐患及事故明显减少，城市安全韧性显著提升。

2 意义和必要性

2.1 摸清家底，统筹规划和建设运营

聚焦城市道路塌陷、城市内涝、马路拉链等问题，摸清家底，开展以地下管线、地下交通设施、人防工程、地下河道、其他地下空间、废弃工程等地下设施为主，包括箱柜、场站、灯杆、井盖等相关地上设施的城市市政基础设施普查和隐患排查工作，找准基础设施短板，统筹城市地下空间规划和市政基础设施建设，合理部署各类设施的空间和规模。对照普查发现的设施危险源及风险隐患台账，科学制定年度改造计划。

2.2 创新方法，科学协调和智能管理

在设施普查基础上，建立和完善统一的城市市政基础设施综合管理信息平台，纳入各类管线和设施信息，运用信息化、智能化等技术推动城市地下市政基础设施管理手段、模式、理念创新，提升运行管理效率和事故监测预警能力，基于城市信息模型(CIM)基础平台，实现基于数字孪生的监测预警等典型场景应用，为城市规划、建设、管理以及应急处置提供服务，支撑一网统管及新型智慧城市建设。

3 武汉开展相关工作实践

3.1 地下管线普查

武汉市历来高度注重地下管线普查工作，长期持续在全市范围内组织开展给水、排水、燃气、电力、通讯、热力、工业地下管线的探测工作。自2002年开始，就将地下管线普查工作纳入了市级基础测绘工作，建立了普查成果长效生产更新机制，并以地方立法的形式加以确立，中心城区的基础测绘管线普查经费由市财政在基础测绘专项经费中给予保障。“十五”“十一五”“十二五”和“十三五”分别对中心城区地下管线进行了普查和持续更新，各时期普查成果通过整理建库已全部纳入武汉市地下管线综合信息平台，实现管线普查成果的集成管理，共计包括中心城区范围内给水、排水、燃气、电力、通讯、热力、工业共7大类19小类管线。

3.2 地下空间调查

为更好支撑武汉市地下空间相关规划编制，为地下空间开发、利用、建设提供依据，2016年武汉市在编制“十三五”基础测绘规划任务时将“武汉市主城区地下空间调查与应用”项目纳入市级规划予以统筹实施。项目围绕武汉市地下空间“整体规划、复合利用、地上地下、统筹协调”的建设目标，制定了武汉市地下空间调查的统一标准和规范流程，查清了武汉市主城区各类地下建筑物的体量、属性、用途及分布情况，包括地下固体废弃物输送设施、地下公共服务设施、地下工业及仓储设施、地下防灾减灾设施、地下交通设施、地下居住设施、地下市政公用设施、其他地下设施等8大类46小类属性信息。

3.3 平台建设

为更好地对武汉市城市地下基础设施调查信息进行集成管理和应用，各行业管理部门结合各自应用需求，也积极建立了多项信息化应用平台，为城市治理体系和治理能力现代化赋能，主要内容有：

(1)市城建局研制了《“1+3+N”武汉市城市地下管线综合信息平台》，实现了各类地下管线信息有序、动态、综合地使用、更新及共享，达到服务武汉市城市建设、保障管线安全和支撑城市应急的目的；

(2)市自然资源和规划局研制了《武汉市城市地下空间信息管理平台》，实现了地上地下、二维三维一体化的多源地下空间调查成果集成，有效提升了武汉市城市地下空间信息化管理能力；

(3)市水务局研制了《武汉市排水管网隐患信息管理系统》，实现了武汉市中心城区排水管网和隐患点位排查成果的集成、管理和应用，对武汉生态环境保护、黑臭水体治理、水环境治理、污水处理提质增效等工作的开展起到了重要作用；

(4)市民防办研制了《武汉市人防工程信息管理平台》，实现了人防工程专题数据的全周期集成应用和管理。

3.4 成果应用

依托目前开展的地下管线普查和地下空间调查等相关成果，主要在以下几个方面进行了应用：

(1)构建地下空间现状底图，服务国土空间规划。成果描绘了地下空间开发利用现状，有效支撑了国土空间规划对地下空间开发利用现状的客观评价，在国土空间规划编制、规划管理、城市仿真实验室建设等工作中发挥重要作用。

(2)搭建协同联动工作平台，服务城市管网建设。在市政道路和管线工程项目建设施工管理过程中，利用最新地下管线普查成果，通过搭建管线建设协同管理平台，创新性地解决了管线建设项目的信息披露、开工提醒、巡线记录、数据更新等深层次的有效信息联动流转，有效实现对施工区域内管线进行保护。

(3)融合构建全新数据体系，服务治理能力提升。各类城市地下基础设施调查成果，通过与现有多要素地质调查与新型基础测绘成果的融合，联合构建了地上地下、陆地水域、室外室内、二维三维、空间时间、空间属性一体“六个一体化”的新型基础测绘数据体系，为提升城市治理能力和精细化管理水平提供有力保障。

3.5 经验与不足

武汉市经过持续多年的武汉市城市地下市政基础设施调查与信息化建设工作，也积累了一些做法和经验，主要有：

(1)城市地下基础设施调查更新与基础测绘工作相互衔接。我们将调查工作始终纳入基础测绘，从2002年开始首次地下管线普查，近20年的调查工作积累了大量数据，为武汉市城市建设提供了非常好的基础数据。

(2)地下市政基础设施调查成果与多要素地质调查、新型基础测绘等试点成果相互衔接。将调查成果与正在开展的第一次全国自然灾害综合风险普查工作、地下市政基础设施普查、CIM城市建设等工作有机衔接，统筹推进一系列相关信息系统开发和应用。

(3)地下市政基础设施调查与城市规划工作相互衔接。加强和完善城市地下市政基础设施建设一直是作为武汉市城市总体规划的重要组成部分，同时随着城市建设的发展，开展对规划落实情况的调查评估，进行规划修编工作，形成递进式良性循环。

(4)地下市政基础设施调查与城市建设工作相互衔接。城市地下市政基础设施和道路、轨道交通等基础设施实行同步设计、同步建设、同步管理，推进与道路同步建设的管线综合设计，地下市政基础设施调查更新与道路、轨道交通等基础设施建设同步。

(5)地下市政基础设施调查与城市治理体系和治理能力现代化的要求相互衔接。不断深化对城市地下基础设施的调查范围和内容，更好地服务于城市治理精细化管理。

同时，还存在着一些不足：

(1)数据“三性”不足，即数据的整体性、系统性、逻辑性存在不足。

(2)纵向联动、横向协同不足，即目前仅接入中心城区地下管线，新城区地下管线暂未接入，专业管线权属单位的横向协同不足，对管线安全性认识不足，大部分权属单位专业管线数据暂未接入。

(3)资源有效共享不足，存在信息孤岛，供给需求关系解决不够好。

(4)地下管线进小区调查工作还未全面开展，目前只开展了少部分小区的地下管线调查工作。

(5)所有地下市政基础设施信息还未完成接入城市大脑，缺乏地下市政基础设施数据中台，难以为智慧城市建设提供更有效服务。

4 思考与建议

4.1 进一步加强调查工作

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院决策部署，坚持“人民至上，生命至上”，坚持以人民为中心的新发展理念，落实高质量和安全发展要求，摸清底数，完善制度，补齐短板，提升功能，进一步加强城市地下市政基础设施调查，促进城市地下市政基础设施建设管理更规范、更精细、更智能。各地政府应完善项目资金、政策制度等保障措施，加大对城市地下市政基础设施普查和建设管理的投入力度。地下市政基础设施调查工作是一项基础性工作，建议尽量依托本地化技术支撑单位开展具体工作的实施和应用，应坚持“以我为主，开放协作，需求牵引，项目推动”的指导思想，将具体调查工作方案做实做细，根据城市实际情况提出对应工作要求，进行分层分级设计和实施。

4.2 进一步加强规划建设

按照“边设计，边建设，边应用，边生产”原则，在开展城市地下市政基础设施调查的基础上，依据国土空间总体规划，结合城市功能布局，适应地下空间实际和城市未来发展需要，立足于城市地下市政基础设施高效安全运行和空间集约利用，推动城市地下空间和地下市政基础设施等专项规划编制。按照国家相关政策要求及“新基建”等城市建设热点，合理部署各类地下基础设施的分层空间和规模，有效衔接各地下空间专项规划的编制和实施。明确地下市政基础设施建设的发展方向和重点，科学制定地下市政基础设施的年度建设计划，提前谋划储备城建项目。加强城市地下空间利用和市政基础设施建设的统筹，建立完善城市地下市政基础设施建设协调机制，做好对已有设施的保护，合理安排施工顺序和工期，实现地下与地上设施一体化协同建设。

4.3 进一步加强部门协同

加强自然资源和规划、住房和城乡建设、应急、交通、人防、统计、工业和信息化、城市管理以及地下市政基础设施其他相关行业主管部门和权属单位的工作协同，对各部门地下市政基础设施数据现状，以及信息化平台建设和应用工作成果进行评估，梳理总结既有城市地下市政基础设施信息收集、动态更新及应用情况，摸清相关信息平台功能不足或有待优化之处，提出下一步地下市政基础设施普查和综合管理信息平台建设协同工作计划，建立健全城市地下市政基础设施统筹规划、同步建设、协同运营的齐抓共管工作机制。

4.4 进一步加强安全监管

分清责任，加强监管。根据现状和规划，加强地下市政基础设施安全运营和管理。对存在安全隐患的地下管线、地下通道、地下公共停车场、人防工程、窨井盖、城市路面隐患区域，要采取有效的管控措施，加强城市地下市政基础设施更新改造力度。根据设施建设年代、运行情况和风险等级，科学制定年度改造计划，逐步对超过设计使用年限、材质落后的老旧地下市政基础设施进行更新改造。加大设施更新改造力度，满足稳定供应和服务质量的需求。加强建设物联网监测感知系统，实时掌握地下管线、地下通道、人防工程等重要地下市政基础设施运行状况，实现对地下市政基础设施的安全监测与预警。

4.5 进一步加强统筹融合

在地下市政基础设施调查基础上，结合新型基础测绘工作，以及第一次全国自然灾害综合风险普查工作，扩展调查范围，与地上设施、道路、园林、海绵城市建设相结合，地上地下设施相互融合贯通，采用统一数据标准，加强信息共享，消除信息孤岛，促进城市“生命线”高效协同管理，建立和完善全市统一的地上地下一体化城市市政基础设施综合管理信息平台，建立动态更新机制，提高信息的完整性、真实性和准确性。构建城市地下基础设施综合数据库，基于城市信息模型(CIM)基础平台，实现基于数字孪生的监测预警等典型场景应用，为城市规划、建设、管理以及应急处置提供服务，支撑一网统管及新型智慧城市建设。

5 结 语

城市地下市政基础设施事关人民群众的生命财产安全和城市安全运行，做好城市地下市政基础设施调查与信息化建设工作是贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持以人民为中心，坚持新发展理念，落实高质量发展要求，统筹发展和安全，为人民群众营造安居乐业、幸福安康的生产生活环境，推动城市建设高质量发展的重要体现。

城市地下市政基础设施调查与信息化建设工作对于测绘地理信息行业来说既是机遇，更是挑战，包含很多需要探索性和创新性的工作，在继承多年来测绘工作已形成的有效实施经验、成熟技术体系的基础上，需要进一步思想理念创新、工作模式创新、管理手段创新，运用信息化、智能化等技术推动城市地下市政基础设施调查工作高效完成。