提高建筑机械安全监督工作质量的探讨

余 浈/YU Zhen

（上海市金山区建筑管理所，上海 201500）

本文所指的建筑机械安全监督工作，是指安监机构对建设工程参与各方和人员在施工现场执行建筑机械有关安全生产法律法规和工程建设强制性标准情况实施监督的行政执法活动。建筑机械种类繁多，牵涉面广，部分建筑机械还涉及住建部37 号令《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》的管理范畴，一向是建设行政主管部门安全监督工作的重点。本文对建筑机械安全监管若干重要问题提出了探讨性意见和建议，以期提高安全监督工作质量，保障施工安全。

1 提高安全监督员职业技能

根据《中华人民共和国安全生产法》第六十七条的规定，安全生产监督检查人员在执行监督检查任务时，必须出示有效的监督执法证件。该证件由省级行政主管部门颁发，需参加并通过资格考试方能获取，考试科目分为考试科目分为《行政职业能力测验》和《申论（行政执法类）》。因此，持有监督执法证件的安全监督员，一般情况下对于本专业的法律法规等较为了解，对执法流程较为熟悉，但对于监督所需的专业知识，还需要不断学习提高。

鉴于安全监督员的知识结构，当前建筑机械的现场监督方式主要还是着眼于施工各方安全行为的检查，也就是“查资料”。对于设备实体的检查，则一般情况下流于表面，不够深入。例如对于建设工地常见的塔机，其“五大限位”（起重力矩限制器、起重量限制器、起升高度限位器、幅度限位器、回转限位器）都设在顶部，而安全监督员通常未持有特种作业操作证书或特种设备检验资格证书，专业知识储备不充分，难以核查设备的关键安全装置。

建筑机械涉及起重机械、土石方机械、桩工机械、混凝土机械、焊接机械、钢筋加工机械等多种类型，每种类型又可细分为若干机型，要做到尽知尽会是比较难的，而为较好地履行安全监督职能，对其中应用场合较多、使用周期较长的设备，安全监督人员应着重对其产品特征和使用特点有一定程度的了解。同时，在条件允许的情况下，建议安全监督人员主动考取各类专业资格证书，以具备较充实的专业知识和实际操作技能。

2 合理利用社会专业资源

监督机构在对建设工地建筑机械实施监督时，往往存在着一名监督人员需要同时监管几十个项目、数百台设备的情况，这是各地监督机构普遍面临的实际问题。为应对监督人员数量不足、专业技能有待提升的情况，利用社会专业资源配合监督机构做好监督管理实施工作，成为一种可行的策略。对此，国务院安委会办公室发布的安委办[2016]11 号《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》指出，“政府、部门和企业在安全风险识别、管控措施制定、隐患排查治理、信息技术应用等方面可通过购买服务的方式，委托相关专家和第三方服务机构帮助实施”。当前，委托社会第三方服务机构协助开展大型建筑机械安全管控的工作模式，已逐步在全国建设主管部门中得到了推广应用。

应当说，监督管理引入社会专业资源在相当程度上弥补了监督人员数量和专业知识方面的缺陷，确实对安全工作起到了很大的作用。但笔者在对各地第三方专业服务进行考察研究时发现，有些监督机构在购买服务后，存在着过分依赖于第三方服务、资源利用不合理的情况，主要体现在监督人员责任意识有所放松，及对第三方机构缺乏监管考核。

安全监督人员应当牢固树立“法无授权不可为、法定职责必须为”的观念，采购第三方专业服务决不等于安全职责的转包，保障施工安全仍然是监督机构和人员不可推卸的责任。安全监督人员应当主动参与到第三方专业服务的过程中，及时对第三方服务过程中发现的各类安全隐患进行梳理及处置，并注意形成闭环，以切实保证服务目标的实现。

对于第三方机构的服务工作，也宜有考核措施，以约束专业机构的行为，保障服务质量。笔者认为，可以采用以下四种方法对第三方机构进行考核。①随行跟访，实地考察服务机构的工作行为是否规范；②开展调查，从各施工相关单位处搜集意见，以了解服务机构的工作作风；③另行聘请机构或专家对服务机构检查过的项目及设备进行复查，从而确认服务机构的工作质量；④定期进行阶段性考评，综合各方面因素对服务机构进行定量考核，并提出下一阶段的工作重点和需要加以改进提高的注意事项。

本地区的监督实践证明，合理利用社会专业资源，大范围多频次地对建筑机械实施现场检查，并对第三方机构的工作质量密切加以管控，对于防范建筑机械安全事故是切实有效的。

3 加强关键节点的监督工作

建筑机械在施工现场有着进场、安装、使用、加节（附着）、维保、拆卸、退场等的一系列流程，其中部分工程在建办质〔2018〕31 号《住房城乡建设部办公厅关于实施《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》有关问题的通知》中规定为（超过一定规模的）危险性较大的分部分项工程的。根据建办质〔2018〕31 号文件的要求，涉及建筑机械的危大工程或超危大工程一般为起重吊装及起重机械安装拆卸工程，亦即吊装、安装、拆卸等关键节点。而这些关键节点施工的专业性很强，安全监督人员若非掌握较丰富的专业知识，及具备相当的实际经验，是难以应对的。同时，一些施工单位也有回避监管的心理，安全监督人员在场的情况下有停工避检的现象。这使得对此类关键节点的监管往往只能够通过事后的资料核查进行追溯，实际造成了事故多发的危大工程却无事中监管的情况。

对此，安全监督机构及人员应积极应对监管难点，按照住建部37 号令的要求，在监督计划的制定中为此类关键节点预留一定的比例，主动联系施工相关单位，确定监管的时间节点，合理安排监管工作。具体的监督实施，事前阶段可核查方案、论证报告、单位资质及人员资格、审批流程、记录等；事中阶段可进行旁站监督，检查人员、设备、设施、安全防护措施、现场作业过程等；事后阶段可检查验收记录及现场标识等。如安全监督机构缺乏专业人员开展此项工作，可按37 号令第二十六条的要求，通过政府购买技术服务方式，聘请具有专业技术能力的单位和人员对危大工程进行检查。在实施购买服务过程中，建议安全监督人员对典型项目做到全程参与，不仅是履职的需要，也是很好的学习过程。

某吊装作业采用现场设备及拉索作为临时固定吊重物的措施，与专项施工方案不符，属现场作业人员临时起意的行为，其危险性显而易见。安全监督人员对此违规作业进行了现场制止，勒令作业单位对所吊重物进行合理放置，并开具了相应行政指令单。对此关键节点的现场监督避免了可能的安全风险，从而保障了吊装工程的安全。

4 完善工程建设强制性标准体系

在对建设工地的违规行为进行处罚时，根据“有法可依，有法必依”的法制进行，需要提供对应处罚依据。对于涉及建筑机械的违规处理，相应依据条款应来自工程建设强制性标准较为妥当。

我国以往的标准体系是20 世纪80 年代确立的，经30 多年的发展，各领域的标准体系基本形成。但随着经济社会的发展，以往标准体系存在着缺失老化滞后、交叉重复矛盾、不合理不协调的情况，亟须进行改革。对此，国发〔2015〕13 号《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》（下简称《通知》）中，对于标准化工作改革提出了具体指导意见。涉及强制性标准，《通知》要求进行整合精简，逐步将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准。随后，中国国家标准管理委员会根据《通知》精神，发布了2017 年6 号及7 号等系列公告，废止了一批强制性国家标准，并将一批强制性国家标准转化为推荐性国家标准。

具体到建筑机械相关标准，当前一个实际问题是，在已有较多强制性国家标准转成了推荐性国家标准后，相关涉及生命财产安全的强制性标准制订尚需时日。这就形成了一个空档期，使得建筑机械相关违规行为无对应强制性标准条款约束。例如，施工升降机标准节连接螺栓的缺失或松动属严重的安全隐患，造成10 人以上死亡的武汉、长沙、霞浦等地的施工升降机坠落事故，都是由这一安全隐患引发的。但是，鉴于当前标准现状，经查阅资料及咨询各方专业人员，此种严重隐患竟然无对应的强制性标准条款规定。这就造成了安全监督检查中无法可依尴尬的情况。作为临机处置，虽然可从地方性法规中找出适用面较广的所谓“兜底性条款”作为处理依据，毕竟不够直截了当，严格地说也易引起争议。

《中华人民共和国标准化法》及国发〔2015〕13 号文件均要求，对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。广泛使用的建筑机械显然是涉及“人身健康和生命财产安全”的，宜有较为明确的强制性国家标准作为安全保障。在此，笔者呼吁标准制定单位能尽快推出符合实际的强制性国家标准，解决建筑机械安全监管面临的迫切难题。

5 结语

建筑机械涉及环节众多，专业性较强，做好安全监督工作实属不易。本文对安全监督实践中的若干重要问题进行了研究探讨。在今后的监督工作过程中，还需要不断结合发展现状和监管要求，探索进一步的应对措施，提高工作质量，更好地保障人民生命财产安全。