论粤港澳大湾区的法制建设困境与破解之计

许泽恒

摘   要：粤港澳大湾区法制建设是粤港澳三地合作的重要议题之一，是加快推进粤港澳大湾区三地合作之重要保障。从粤港澳大湾区法制建设所面临的现实症结出发，明确了粤港澳大湾区法制建设的三重困境。五大发展理念的战略引领性与其各要素之间的内在逻辑为破解粤港澳大湾区法制建设的三重困境提供应然性规导：坚持创新发展理念，以构建粤港澳大湾区常态化的法律治理机制;运用协调发展理念，以消除粤港澳大湾区的法制壁垒;秉持开放发展理念，以创造具有粤港澳大湾区特色的法律治理机制。

关键词：粤港澳大湾区;法制建设;五大发展理念

中图分类号：DF127      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）35-0159-03

2019年2月18日，由中共中央及国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》标志着湾区建设从理论走向实践，为粤港澳大湾区未来发展方向提供了顶层设计。粤港澳大湾区是继“一带一路”、“雄安新区”、“长江经济带”之后又一个国家级区域战略部署。在推进粤港澳大湾区治理过程中，法制建设一直是位于核心地位，法制建设能否顺利进行关乎粤港澳大湾区未来长效治理。当前我国正处于改革开放深水区，面对国内外变化多端的局势，粤港澳大湾区法制建设能否抓住发展机遇期，关键在于有没有准确把握五大发展理念的理论内涵，这对解决粤港澳大湾区法制建设面临的现实困境具有重要的现实意义。

一、粤港澳大湾区法制建设的现实困境

（一）粤港澳三地法制差异性明显

粤港澳大湾区法制建设面临的首要问题是“一国两制”下应该如何协调内地与港澳之间不同的制度，具体表现在以下三个方面。首先，是区域内法系不同。广东省九座城市都处于中国特色社会主义法律体系下;香港特别行政区原先是英属殖民地，处于以判例法为主的英美法系下;澳门特别行政区原属葡萄牙殖民地，处于以制定法为主的大陆法系下。三大法系无论是在法律制定、法律解释、法律推理方面都有特定规则。其次，社会经济形态的差异使粤港澳大湾区法制统合举步维艰。再次，有学者指出，“粤港澳分属三大独立关税区，受国内法和国际法双重调整，区际性色彩浓重。”[1]“三个独立关税区”说明三地之间关税未达成协议，法制统合任务任重而道远。

（二）中央政府与地方政府之间权限模糊

根据我国宪法规定，香港、澳门特别行政区与地方行政单位必须遵循中央的统一领导，但是不同地方间行政单位具有特殊性，地方利益动机推动地方行政单位根据自己的实际情况进行既得权益之间的取舍，所以易受“地方政府本位主义”影响。中央政府进行宏观部署须立足于国家发展方向，统筹国际国内两个大局进行整体部署。因此，中央政府和地方行政单位的出发点不同，中央政府构建顶层设计要着眼于粤港澳大湾区的核心区域，把毗邻粤港澳大湾区的城市建设纳入顶层设计之中。而湾区内部的地方行政单位更多是结合自身利益诉求进行发展，导致中央政府和地方行政单元在谋划法制发展方面有出入。除此之外，粤港澳三地之间政府的合作机制难以形成，原因在于中央赋予地方的权力不均衡，香港、澳门地区的高度自治权与广东省九市的自主权难以匹配，例如，海关税务、人员流通方面需要上报中央审批，程序冗长，粤港澳大湾区法制统合面临诸多挑战。

（三）多元制理主体缺乏合作机制

首先，行政级别不对等导致湾区合作机制无法有效生成。在湾区“9+2”主体模式中，香港、澳门特别行政区受中央政府直接管辖，是拥有高度自治权的行政区域，而深圳市、广州市分别是经济特区与副省会级城市，行政级别不对等性导致法制统合进程缓慢。此外，我国宪法与港澳基本法并未提供促进合作之有效方法。再者，“9+2”主体模式在行政管理上具有特殊性。一方面，广东省九市的法制建设是在党委的领导下进行，而香港、澳门特别行政区的行政权是受到立法会控制，行政长官需要定期向立法会汇报施政情况，行政管理方式颇为复杂。此外，粤港澳三地之间缺乏合作基础。粤港澳区域合作长期以建立有效合作机制为工作重点，虽然三地高层官员已有交流活动，形成了定期会晤机制，成立了联络办公室作为常设机构，致力于改善三地之间在经济、贸易、海关、基础设施建设等方面的合作，但是已签订的协议缺乏强制性，其性质更倾向于给各协议方在法制建设方面以指导性意见。

二、五大发展理念各要素之间的逻辑结构

创新位于五大发展理念之首位，是引领发展的第一动力，如果忽视创新要素，人类社会将丧失前进的动能，科学技术瓶颈将得不到有效突破，生产关系就无法谈及变革。同样，推进粤港澳大湾区法制建设需要创新，为湾区内部的经济社会发展创建优良的法治环境。新形势下创新已为发展提供变革动力，过程中需坚持协调发展理念，做到既防止脱序失控，又保持稳定态势。协调发展理念着重处理发展不均衡的问题，包括经济发展不平衡、区域法制发展不平衡、城乡二元结构发展不平衡等诸如此类。粤港澳大湾区法制建设应以习近平新时代中国特色社会主义法治思想作为理论基础，协调法制建设中不平衡的因素，強化港澳居民的认同感与归属感。

坚持绿色发展理念意味着相关产业必须遵循环保、节能的发展模式。绿色发展理念强调在保护环境的基础上发展自身产业优势。绿色发展理念是五大发展理念中的重要抓手，若不注重生态环境建设，通过破坏生态环境换取经济增长，则会严重影响国民生存环境。以粤港澳大湾区为例，港澳地区拥有相对成熟的法制基础，有完善的法律法规对生态环境进行有效的治理，而珠三角区区域内的生态环境保障机制相对落后。粤港澳大湾区在区域雾霾治理方面虽然取得了一定的成效，但是依旧存在着许多现实困境。“粤港澳大湾区雾霾联动制理的法律体系不够完善、各政府间的环境合作机制有待改善、粤港澳三地之间实行不同的环境标准与监测体系。”[2]粤港澳大湾区水环境状况也令人堪忧。“近年来，随着湾区经济的快速发展，落后的基础设施及管理制度无法满足湾区水处理的需求，导致废水排放不合理，使得湾区水环境遭到破坏。”[3]粤港澳大湾区内各领域与行业都必须坚持绿色发展理念，结合实际情况制定环境保护法，避免目光短浅而造成不可估量的损失。

“开放是国家繁荣发展的必由之路。实践告诉我们，要发展壮大，就必须主动顺应经济全球化潮流，坚持对外开放，充分运用人类社会创造的先进科学技术成果和有益的管理经验。”[4]改革开放四十年来，中国领导人始终站在时代新高度，统筹国际国内的总体走向，坚定地遵循联合国制定的规章制度，积极参加联合国以及其他国际机构组织的活动，展现出大国风采，为世界发展贡献出中国智慧。改革开放后在不断汲取国外成功经验的同时，也将中国自身优秀文化向世界传播，形成双向互动形式。因此，我们应理性对待粤港澳大湾区法制建设进程中的障碍，保持对外开放态势，学习他国在湾区建设中的独到经验，做到与时俱进。粤港澳大湾区法制建设成果到底好不好，需要由人民检验。“共享”一词意味着我们要回归到现实生活，是五大发展理念的最终目标。它是经过创新、协调、绿色、开放之后的实践指向。粤港澳大湾区法制建设应遵循共享发展理念。内地法制建设可借鉴港澳地区先进经验，逐步提升法制水平;港澳居民可以通过各种信息获取手段了解内地法制形势，为将来形成一流的湾区法制环境、让粤港澳大湾区的居民都享受到坚定的法制保障奠定基础。

因此，综上所述，五大发展理念各要素之间的关系为：创新是国家、社会和法制建设发展的根本动力，创新需要协调各个要素之间发展;坚持绿色发展理念才能有效践行可持续发展战略，保持开放发展理念是应有的姿态，共享是发展的目的与归宿。由此可见，五大发展理念各要素之间并不是相互孤立的，它们之间的内在逻辑缜密，只有各要素结合起来，五大发展理念才是一个整体。五大发展理念的中心在于创新，但是在创新的过程中并不是一味寻求创新之道，而是始终以包容的心态借鉴其他国家先进技术、制度等，坚持绿色发展理念并有机协调各要素之间的联系，秉持共享理念，合理分配发展成果。

三、粤港澳大湾区法制建设困境之破解路径

第一，以创新发展理念为根本，构建粤港澳大湾区常态化的法制机制。粤港澳大湾区的法制建设是一个渐进的过程，创新发展理念在这个过程中起主导作用，将创新要素融入法制建设之中，是构建粤港澳大湾区常態化的法制机制的新要求。一方面，明确粤港澳大湾区法制建设非一日之功，制定发展规划要有久久为功的耐心和耐力;另一方面，新时代大湾区法制建设是一项重大时代课题，必须加强法制建设，为粤港澳大湾区战略合作提供法制平台。在法制建设的过程中，不能忽视行会协会、商会制定的章程、技术规范、标准等，软法能弥补硬法规则的不足。推动粤港澳大湾区法制建设应在完善硬法的基础上适当地与软法进行衔接，提升软法在法律规范体系中的地位。构建大湾区常态化的法制机制，应在中央政府的领导下协同地方政府和特别行政区政府，共同商讨构建区域合作路径;建立区域的合理补偿机制，实现各地利益平衡，以避免恶性竞争;加强信息交流，促成三地之间信息共享机制，确保信息交流畅通。

第二，以协调发展理念为指导，消解粤港澳大湾区法制壁垒。三地之间法系不同是造成粤港澳大湾区法制建设滞后的原因之一。广东省九市之间的法制差异缘于地方利益不同而形成。消除法制壁垒并不意味着把本身具有的合理性的法制机制消除，而且在较短时间内改变香港和澳门的法律制度是不现实的。广东省九市不会放弃自身利益而一味谋求与港澳地区利益相同。因此，以协调发展的方式来构建和谐的区域法制环境，通过运用协调发展模式，将劣势转化为优势，三地之间要根据各自的优势要素进行互补。由于经济发展不同，粤港澳大湾区统筹规划应结合三地实际加以考量，灵活运用立法手段构建粤港澳大湾区法制合作平台。

第三，以开放发展理念为指向，创造粤港澳大湾区独特的法律机制。世界上各地湾区形成都是由社会背景、国家政策、经济效益等一系列因素相互作用决定的。长三角区域、京津翼区域、珠三角区域内部信息交流通畅，地方立法内容差异较小，区域内部就容易达到法制统合目的。粤港澳大湾区法制建设与国内其他经济圈相比，更显自身的独特性。不同的法域和立法、执法、司法体系，这决定了粤港澳大湾区法制建设不能借鉴我国其他区域整合方式来解决难题。欧盟是当今世界一体化最成功的例子，欧盟法适用于欧盟各个国家，即使是本国部分法规与欧盟法冲突，也必须遵循欧盟法优先原则。但是粤港澳大湾区法制建设与欧盟相比差异较大，其中《中华人民共和国香港基本法》《中华人民共和国澳门基本法》中第五条明确规定香港、澳门特别行政区的法律制度保持五十年不变，为了加强法制合作而改变法律制度是行不通的。虽然欧盟一体化的模式并不适用于粤港澳大湾区建设，但其运行与合作机制值得参考。因此，寻找粤港澳大湾区法制统合路径应该依据自身实际，秉持开放发展理念，在不断学习其他湾区优秀经验的过程中逐步构建粤港澳大湾区独特的法律制度。

参考文献：

[1]   张亮，黎东铭.粤港澳大湾区的立法保障问题[J].地方立法研究，2018，（4）：21-36.

[2]   魏满霞，黄绮琪.粤港澳大湾区联动制霾现状、困境及对策[J].探求，2019，（4）：40-45.

[3]   刘畅，林绅辉，焦学尧，沈小雪，李瑞利.粤港澳大湾区水环境状况分析及制理对策初探[J].北京大学学报：自然科学版，2019，（6）：1085-1096.

[4]   中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2016：135.

[责任编辑   妤   文]