地方经济发展的减税降费政策效应分析

孙慧玲 章力丹

摘   要：减税降费政策既是一种积极的财政政策，又是供给侧结构性改革“降成本”的关键内容，更是促进地方经济发展的重要手段。从税费体系、财政制度改革和经济发展的经济学视角看，研究减税降费政策对地方经济发展有着重要的理论和现实意义。通过以哈尔滨市为例，以现行减税降费政策内容为基础，以降低企业生产成本、保持经济稳定发展、增强地方财力为目标，释析减税降费政策对地方经济发展的影响效应，以期为政府部门决策提供参考。

关键词：地方经济;减税;产业

中图分类号：F207      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）35-0133-03

一、减税降费政策的科学内涵

（一）减税降费政策问题的提出

我国经济发展进入新常态后，增长速度换挡期、结构调整阵痛期和刺激政策消化期“三期”叠加，经济下行压力巨大。2015年国务院常务会议首次确立了减税降费政策，实质上是用政府收入的“减法”换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”，目前已连续6年在中央经济工作会议上提出，被认为是在经济由高速发展向高质量发展转变过程中继续创新和完善宏观调控，确保经济运行在合理区间的主要政策举措。减税政策自出台以来，经历了“结构性减税”、“定向减税”到“普惠性减税和结构性减税并举”的发展过程。

减税降费政策作为党中央和国务院的重大战略决策部署，近年来取得了显著的成效。2017年和2018年全国减税降费额分别高达1万亿元和1.3万亿元，特别是2019年在实施更大规模减税降费政策的背景下，全国全年累计减轻企业税收和社保缴费负担2.36万亿元，2020年更是超过2.5万亿元。短期看直接降低了企业的经营成本激发了企业活力、拉动了居民的投资和消费需求、促进了产业结构的优化和升级等;长期看对加快财政制度法治化、理顺央地财政分配关系、涵养地方税源、规范税费管理和优化营商环境等方面都有着积极的现实意义。

中国面临国际多边贸易体系改革、中美贸易摩擦等不确定性，打好防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治等重要戰略任务，加之新冠肺炎疫情的影响，致使社会经济发展面临着前所未有的冲击。对此，国家和各级地方政府相继出台了一系列的减税降费政策，旨在推动企业复工复产、恢复社会生活秩序、保障经济平稳运行。哈尔滨市积极贯彻落实国家和黑龙江省的各项减税降费政策措施，并结合市情出台了《关于支持民营经济和中小企业发展的若干意见》，采取了民营和小微企业首贷培植行动等举措，助力经济持续稳定向好发展。

（二）减税降费政策的主要内容

减税降费包括税收减免和取消或停征行政事业性收费。减税降费政策是指国家为减轻企业负担、促进经济发展而制定的税收减免和非税减征的系列优惠措施。其中，税收减免是指由税制改革或制度性安排而确立的减税和免税政策，可分为税制性减税和政策性减税，前者包括各税种的减免税和税前扣除等，后者是指对特定经济行为或特定纳税人实行照顾性或激励性政策而给予的减免税。非税减征政策主要包括降低政府性基金、社会保险费率和取消行政事业性收费等。2019年以来，国家及哈尔滨市出台的减税降费政策主要有以下方面。

1.减税政策。例如，2019年起将小规模纳税人的起征点由3万元调至10万元，将制造业税率由16%降至13%，交通运输业和建筑业等行业分别由10%降至9%。2020年小规模纳税人的增值税从3%减到1%。2019年放宽小型微利企业认定标准，加大对小型微利企业减税力度，例如，对年应纳税所得额在0—10万元的小微企业计入应纳税所得额和实际税负率比例由50%和10%分别下调至25%和5%;2019年起增加子女教育、赡养老人、继续教育、住房贷款利息、住房租金、大病医疗等六项专项附加的扣除;2020年对小微企业、个体工商户所得税缴纳延缓至2021年等等。

2.降费政策。例如，自2019年5月起将城镇职工基本养老保险单位缴费比例由20%降至16%;合理降低部分参保人员和企业的社保缴费基数，以本省城镇私营和非私营单位就业人员加权计算的平均工资，核定社保个人缴费基数上下限。2020年主要实施减轻企业社会保险费负担政策，即阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费，减征基本医疗保险费，降低企业用工成本、增强其复工复产信心;对中小微企业实施免征养老、失业和工伤保险单位缴费政策;暂免征收民航发展基金、港口建设费;减半收取铁路保价和货车滞留等费用等。

二、地方经济发展的总体状况

（一）地方经济总量情况

2014—2019年我国地方经济总量分别由644 380.2亿元升至988 528.9亿元，增速由8.4%降至6.4%。地方层面以哈尔滨市为例，2019年GDP为5 249.40亿元，在全国副省级城市中列第15位（深圳市列第1位，GDP 总值26 927.09亿元），大约为深圳市的0.19倍，同比增长4.4%（列第13位）;2017—2019年GDP年均值5 968.30亿元（列第13位），年均增速5.4%（列第14位）;2019年哈尔滨市城镇居民和农村居民可支配收入分别为40 007元和18 238元，分别同比增长5.8%和7.7%，①人民生活水平和生活质量得到了较大的提升。

（二）三次产业总值情况

2014—2019年我国三次产业产值均呈逐年上升趋势，如三产产值分别由2014年的53 028.1亿元、261 956.1亿元、277979.1亿元升至2019年的64 734亿元、366 000.9亿元、469 574.6亿元，年均增长率分别为3.56%、5.86%和8.02%。地方层面以哈尔滨市为例，2014—2019年，第一、二产业产值分别由2014年的626.5亿元和1 784亿元降至2019年的569.5亿元和1 127.3亿元，第三产业产值由2014年的2 929.5亿元升至2019年的3 552.6亿元，从三产产值变化趋势状况看，哈尔滨市一二产业发展动力和后劲明显不足，三产虽呈上升趋势但增速较为缓慢。

（三）需求总值情况

2014—2019年我国最终消费支出和资本形成总额均呈逐年增长趋势，其总额分别由338 031亿元和294 906亿元升至551 495亿元和428 628亿元;货物和服务净出口呈波动态势，尤其是2018年降幅（51.61%）最大。哈尔滨市三大需求总值变化趋势总体上与全国一致，其中，2014—2017年最终消费支出由2 128.6亿元升至2 681.9亿元，货物和服务净出口总值由68.08亿元降至33.53亿元;资本形成总额总体呈上升趋势（由2014年的3 205.6亿元升至2017年的3 568.6亿元），但有一定的波动，这反映出国际环境复杂多变对经济发展造成了一定的冲击。

（四）地方财政收支情况

2014—2019年我国地方财政收入和财政支出均呈逐年上升趋势，分别由2014年的75 876.58亿元和12 9215.49亿元升至2019年101 080.61亿元和203 743.22亿元，年均增长率分别为5.9%和9.54%。这与我国大规模实施减税降费政策和地方基本公共服务均等化水平提升密切相关。以哈尔滨市为例，财政收入由2014年的423.5亿元降至2019年的370.9亿元，财政支出由2014年的740.1亿元升至2019年的1 101.1亿元，财政赤字由316.6亿元增至730.8亿元，反映出在减税降费政策规模空前扩大的背景下，财政收不抵支状况突显，政策对经济发展激励效应较差。

三、地方经济减税降费的效应

（一）地方经济发展减税减费政策的直接效应

1.降低企业成本和激发企业活力

减税降费政策是积极性财政政策的“重手拳”，是应对经济下行压力的“关键招”。2019年中央经济工作会议提出：“要巩固和拓展减税降费成效”“减税降费政策措施要落地生根，让企业轻装上阵”等重要部署，凸显出党中央、国务院对减税降费工作的高度重视。如2020年前三季度全国累计新增减税降费20 924亿元，减税力度前所未有。以哈尔滨市为例，2020年前三季度累计减免税费86.5亿元，其中落实2019和2020年的减税降费政策分别累计减免税费22.6亿元和63.9亿元，助力全省的经济复苏。例如，哈药集团疫情期间累计减免税费1.8亿元，有效缓解了企业资金压力;黑龙江建龙钢铁公司在制造业税率由16%降至13%的政策背景下预计每年将节省增值税款约3 700万元，这些资金将会极大提高企业的发展质量，进而回报政府的支持与鼓励。

2.减轻税负拉动投资和消费需求

随着我国经济发展进入新常态，增长方式由速度型粗放增长向效率型集约增长转变，但经济下行压力巨大，企业尤其是中小微企业和产能过剩企业经营困难。减税降费政策直接降低了企业负担，激发了各类企业的活力。例如，2019年全国累计减税降费2.36万亿元，约占GDP的2.39%，企业特别是制造业和小微企业税负的降低有力拉动了消费、投资和就业的增长。以哈尔滨市为例，系列减税降费措施的出台直接增强了企业生存和扩大再生产能力，改善了居民生活条件，拉动了投资和消费需求。例如，2019年减税降费超过110亿元，其中增值税、企业所得税和个人所得税三大税的税负分别同比降低3.9%、4.0%和26.9%，城镇和农村人均生活消费支出同比增长6.9%和7.5%，固定资产投资同比增长7.3%，社会消费品零售总额同比增长5.6%。

3.优化产业结构和带动产业升级

目前，受全球经济波动、外部市场冲击、人口红利消退、产业内部同质化严重等国内外环境的影响，各类企业发展都面临瓶颈，只有加快实现企业转型升级才能有效应对复杂多变的环境，满足经济发展需求。减税降费政策加大对高新技术企业、小微企业税收优惠政策力度，为企业转型升级提供了重要的政策保障和强大动力。以哈尔滨市为例，2019年全年高技术产业和战略性新兴产业增加值分别增长5.7%和7.6%，服务业贡献率超过75%，成为拉动经济增长的决定性力量;市重点产业项目开复工249个，完成投资264.4亿元，牵头推进省百大项目完成投资164.6亿元。此外，以提升价值链为切入点发展现代农业、以数字经济牵动工业强市、以消费需求为靶向全面释放文旅体融合发展潜能，着力构建现代产业体系。

（二）地方经济发展减税降费政策的间接效应

1.理顺中央与地方财政分配关系

随着更大规模减税降费政策的深入推进，地方财政吃紧，财政可持续性面临巨大挑战。例如，2019年我国31个省市自治区中一般公共预算收入总额均低于一般公共预算支出总额，加之分税制财政管理体制改革带来的“财权上移，事权下划”，地方政府承担环保、教育、养老等多项支出，使得地方的财政收支矛盾更加突出。为此，2019年国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出了未来一个时期改革创新财税管理体制的总体思路，如采取保持增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制、后移消费税征收环节并稳步下划地方等措施，为理顺中央与地方财政分配关系奠定了重要的基础。从一定意义来讲，减税降费政策的大规模实施对深化财税体制改革，理顺央地间财政分配关系起到了关键的助推作用。

2.涵养地方企业和培育地方税源

减税降费政策主要是通过税收减免、加计扣除、提高起征点等举措让企业和个人纳税人共享减税降费政策红利，短期看对我国财政收入的稳定增长和可持续性造成了一定影响，但长期看通过直接降低企业税费负担，逐步实现了“放水养鱼”的效果，有助于地方税收乃至财政收入的长期增收。根据财政部门统计，减税降费可拉动当年GDP增长0.8个百分点，拉动固定资产投资增长0.5个百分点、社会消费品零售总额增长1.1个百分点，对我国实现2019年6.1%的GDP增长率，减税降费政策做出了重要贡献。以哈尔滨市为例，2019年全年社会消费品零售总额同比增长5.6%，规模以上高技术产业增加值增长5.7%，规模以上工业战略性新兴产业增加值同比增长7.6%，这离不开降税降费政策对民营经济和中小企业的扶持与激励。

3.规范税费管理和优化营商环境

为更大规模减税降费政策的有效实施与落地，除要重视政府和税务等部门的有力推动外，更要警惕各种巧立名目的违规乱收费、变相涨价收费等问题，要与非税收入有本质差别，否则将会影响减税降费政策的效果。但也间接促进了税费管理的規范和营商环境的优化。例如，某地政府为规范税费管理推出的新办企业24小时全程智能审核，审核时间由2小时缩短为10分钟，提高了办税效率;世界银行发布的《全球营商环境报告2020》中，2019年中国营商环境全球排名由46位升至31位，其中纳税服务指标提升9位。以哈尔滨市为例，重点推广“一颗公章管审批”等新模式，推动“办事不求人”长效化机制，如将税务注销登记公告时间适时由45天压缩至20天，并入选信贷指标典型案例在全国范围内进行推广。

[责任编辑    兴   华]