加快健康城市建设创造宜居安全生活环境

姚维清，郑雄彬，李毅明

（华蓝设计（集团）有限公司，广西 南宁 530001）

0 前言

2020年1月22日，国家卫生健康委确认广西首例输入性新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例，仅过去短短30余日，新冠疫情在广西快速肆虐，从首次发现到确诊240余例，从1个市扩展到13个市，从仅影响医疗卫生系统到波及社会各行业，甚至部分第三产业全部停业，生活用品和医疗物资从充足供应到需要政府调控、限价限量提供，此次新冠疫情反映的不仅是疫情的严重性，更反映了我们的城市建设和管理在保障市民安全、保障经济社会正常发展方面存在的巨大漏洞。未来，如何建设和管理一座具有高防疫抗疫能力、能够充分保障市民安全健康的城市，是每个地方政府需要重视和思考的问题。2007年，全国启动健康城市项目试点工作，南宁也被确定为全国首批38个健康城市试点市之一，但反观此次区内各市在应对新冠疫情中的表现，我们很难对区内各市健康城市的工作表示绝对满意，造成这一局面的原因既有硬件建设、管理制度等方面，也有思想意识、工作准备、技术使用等方面因素。未来，广西要避免类似事件在此重演，需要不断加强健康城市的建设，改进方法思路，针对性地进行查缺补漏，提高城市的防疫能力。

1 疫情对广西经济社会的影响

截至2020年7月5日，广西累计确诊新型冠状病毒肺炎病例254例，除崇左市外，疫情已蔓延全区13个地级市。受疫情影响，广西经济社会发展受到明显冲击。

1.1 消极影响

经济领域，人员流动限制直接导致服务需求的减少，生产与投资中断，失业率升高、财政与金融环境恶化等情形都是可以预期的。短期看，疫情对旅游、餐饮、娱乐等行业的影响不言而喻，春节期间这些行业营收断崖式下滑；长期看，疫情波及的行业乃至对整个经济的影响程度仍然存在不确定性，取决于疫情拐点何时到来、疫情何时结束。根据广西社会科学院黄旭文等专家学者的研究，按疫情将持续整个一季度的情况推演，此次疫情冲击将贯穿一季度经济发展，经济活动恢复正常拖延至三季度，2020年广西服务业增加值将有所下滑，预计同比降6～8个百分点，交通运输、仓储及邮政业增加值同比降15～18个百分点，批发零售及餐饮业同比降3～5个百分点。

社会领域，为严控疫情蔓延，各地政府进行严格的居民管制，各类线下群居型活动暂停、居民出行限制、跨区域交通和城市公共交通管制、企业延迟复工、学校延迟复课、商铺延迟开业、景区封闭、社区和企业封闭管理、实行居民健康信息登记等系列政策的实施，一定程度上引起了民众焦虑、恐慌的心理，考虑到疫情短期内难以结束，疫情下民众信心的修复需要时间。

1.2 积极影响

虽然有消极影响，但此次疫情也给社会带来了部分正面的积极效应。首先是社会各界防疫抗疫和关注健康意识的增强，历经此次新型冠状病毒肺炎疫情洗礼，政府和民众都将更加关注公共场合卫生问题、关注个人和家庭房防疫的超前准备，积累防疫抗疫的应对经验。其次，此次疫情暴发暴露了政府在应对突发公共卫生事件上的反应滞后、应对能力不足问题，未来政府必然会从此次疫情的经验教训中进行针对性的改善。此外，本次疫情的暴发虽然严重冲击了旅游、交通运输、线下零售、线下餐饮、线下娱乐行业的发展，但同时也进一步带动培养了居民线上消费的习惯。各类配送和上门服务平台，如蔬菜配送、定制化餐饮配送、电商、无人零售、同城物流、快递等发展迅疾；短视频、游戏、线上教育等出现井喷的势头，这将极大地促进广西线上消费线上服务行业的发展。最后，疫情暴发直接带动区内医药行业的发展，除与新冠病毒疫情防治有关的医药、医疗器械、卫生防护、洗涤和消毒用品等需求快速增加外，中医药、心理健康等养生保健行业出现增长态势。

2 疫情暴露出的城市健康问题

2.1 城市空间组织存在隐患

主要表现在三个方面：①隐患空间管理不到位。目前区内各城市中心城区存在大量类似的活禽牲畜交易市场，部分甚至位于市中心人员密集场所，这类可能携带病毒的空间设施连同那些有生物、化学、放射污染危险的科研单位、企事业单位，给城市的疫情防控和健康保障埋下巨大的隐患。另外，部分城市医疗卫生设施，尤其是承担防疫阻疫工作的医疗设施选址布局不够合理，与城市人流密集场所间距小，就诊通道与市民出行干道重叠，不利于疫情隔离；②防疫空间不健全。城市空间组织缺乏对传染性疾病的设计应对，应急医疗设施用地预控不足，重大疫情下选址被动；城市内部空间组团划分不够清晰，组团间卫生隔离带缺乏；组团内部城市用地布局、交通组织、公共服务设施配置、应急设施布置缺乏统筹考虑，职住平衡特征不明显，组团间人员流动频繁，在增加城市交通负担的同时，还提高了传染病大规模传播的概率。此外，居住小区、大型公共建筑设计建造过程中缺乏弹性，缺乏对应急事件和应急空间的考虑，未考虑建筑在应对重大危机事件时可快速改造为应急场所、隔离场所的支撑能力；③基本保障空间建设不到位。社区5分钟生活圈范围内各类生活配套设施不完善，社区封闭管理情形下，居民获取基本生活物资和服务的需求未能得到有效保障，部分社区存在缺粮生活用品现象。

2.2 公共健康设施供给不足

2018年全区用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障等基本公共服务的支出占当年财政总支出的37%，远远低于2016年全国43%的平均水平。受资金因素制约，广西公共健康设施供给不足，医疗卫生设施、体育设施、休闲绿地数量不足、标准不高成为普遍现象。广西全区只有南宁、柳州的两家医院建有数量不多的传染病负压隔离病房，难以满足疫情防治需要。2018年，广西医院数量占全区医疗卫生机构总数的比例为1.8%，低于同期全国3.3%的平均水平；城市每千人医疗卫生机构床位数为6.38床，低于同期全国8.92床的平均水平；社区医疗卫生机构占基层医疗卫生机构总数的比例是0.97%，远远低于全国3.71%的平均水平；人均体育场地面积为1.56m2，低于同期全国平均水平1.66m2；举办全面健身活动次数为2845次，同比增长0.92%，与经济发展增速不相匹配；人均公园绿地面积11.96m2，远低于全国13.7m2的平均水平。正常生活中，居民休闲锻炼、强身健体需求得不到充分满足，普通疾病诊疗需要到市级医院才能得到有效服务，距离国家提倡的“15分钟城市健康服务圈”还有明显差距。此外，部分城市存在公共健身设施开放不够、建设设施类别单一、年久失修现象，影响设施的使用。

2.3 公共服务保障体系不健全

主要表现在三个方面：①医疗保障体系存在明显短板。广西医疗人才紧缺，2018年，每万人口卫生计生人数、每千人口执业医师和执业助理医师人数均大幅低于全国同期水平。社区、农村医疗卫生机构和市级医院间的服务水平差距大，广西84.42%的乡镇卫生院没有配齐基本诊疗设备，60%以上的卫生院没有配备基本的医疗设备和救护车，配备DR、彩超等基本设备的社区卫生服务中心仅占41.39%。常规病患大量集中在各市级医院，造成医院资源经常性处于饱和状态；②防疫人员和防疫物资储备存在不足。部分城市疾控中心缺少专业技术人员和设备，日常防疫产品实行限购，生活物资遭遇抢购。在线教育、健身等服务能力低，居家期间教育、休闲、锻炼等需求得不到满足；③城市应急管理制度存在漏洞。现行的《广西壮族自治区突发公共卫生事件应急预案》对于缺乏对于疫情环境下城市本基生存资源的生产和流通保障方案、替代交通保障方案、救灾物资物流和分配方案、突发公共卫生事件的应急医疗设施建设和管理方案、危机公关战略、市民情绪安抚策略等内容仍有待补充，疫时舆情管理细则、疫情善后处理实施细则等内容也需要细化。此外，应对突发公共卫生突发事件，应急管理政府过于“大包大揽”“单打独斗”，未能考虑建立社会力量参与救援准入、补偿、奖励等机制，充分发挥社会力量在应急救援中的作用。

2.4 综合防控数字化管理弱

主要表现在两个方面；①部分智慧城市系统尚未能有效支持城市应急卫生防控。受资金和技术因素制约，不少地区智慧城市建设将重点放在了政务审批上，对于公共卫生数据的监控、研究和危机预警等功能的开发不多，无法及早为综合防控提供技术保障和数据支持；②智慧城市健康管理中枢没有建立。遇到大型突发事件，无法通过管理中枢提供精准和实时的防控数据支持和决策支持，整个城市无法进行快速协同控制。应急防控过程中顾此失彼、用力过度、一刀切现象常见。

2.5 应急管理缺乏统筹协调

城市健康领域存在地域局限和部门局限，缺乏统一、强力的协调机构和跨部门合作、区域协同保障机制。在疫情发生之初未能做到全区一盘棋一条心，部分地市少数部门存在观望现象，缺少不惜一切代价阻断疫情传播的决心，导致防疫抗疫初期存在指挥混乱、用力不均等现象，都安、马山等个别地区甚至存在疫情防控执行不到位，发生群体聚集性感染的问题。此外，跨部门跨城市数据融合效率无法满足需求，各部门存在数据壁垒，延误疫情防控。各部门对流动人口未形成统一、有效的识别和管理，导致无法第一时间掌握外来人群信息。

2.6 健康文化供给急待补充

主要表现在三个方面：①健康知识普及服务有待提高。现阶段，广西各城市的健康知识普及程度不高，还仅限于个人卫生习惯、常见疾病、饮食安全等日常科普类健康知识的普及，对于急救知识、安全用药、突发公共生事件等深层次的健康知识普及较少；②文化产品供给渠道较窄。虽然广西各城市的广播电视报刊等传统媒体会进行健康文化的宣传，但大多数还是停留在公益广告或者综合性民生栏目的阶段，常规性、专题化、综合型的健康文化栏目较少；随着“健康文化”进社区活动的开展，各社区通过宣传板报（海报）、电梯广告、宣传册等方式进行健康文化宣教，但其方式较老套宣教效果一般；③突发公共事件的舆论引导机制不健全。面对突发公共事件，有关部门需要及时有效地面对媒体和公众发声，但不少部门危机应对机制、措施和人员配备都不到位。比如，此次疫情之初有关部门并没能第一时间给予足够的重视，对舆情尤其是网络舆情的复杂性认识不足，虽然对某些舆情进行了回应，但缺乏相关证据，造成公众信任度较低。

3 造成原因

造成上述问题的原因主要有：①对健康城市意识的缺失和防疫意识的松懈。突发公共卫生事件发生的频率较低，广西范围内发生次数也相对较少，导致人们对防疫抗疫工作的松懈，对于健康城市建设的懈怠。平时应急演练不足、应急预案不及时完善、各类应急设施不齐全，发生疫情后才匆忙准备；②管理思维固化。疫情防控仍采用静态、分割的管理思维，缺乏对事件发展态势的动态模拟、超前介入，及各部门各领域的联合作为；③各地市每年投入在医疗卫生领域的经费严重不足，且主要投放于各市级大医院。基层医疗服务网点经费不足，专业技术人员和医疗设备普遍存在缺口，在应对疫情情况下难以提供有效的技术服务。

4 加快广西健康城市建设的建议

从短期而言，当务之急是尽快有组织、有区别地安排复工复产，稳定经济和就业。为此，建议围绕“强龙头、补链条、聚集群”的思路，抓好自治区及市级重点项目建设。尤其是健康产业、人工智能、大数据、5G等产业项目和新型基建项目。从中长期而言，建议应从以下八个方面大力推进广西健康城市建设。

4.1 编制健康城市规划

对照全国健康城市评价指标体系，坚持问题导向，围绕全区健康城市建设的短板指标和薄弱环节，组织编制《广西健康城市建设规划（2020—2035）》和年度工作计划，明确健康城市建设的建设目标、时间表、路线图。将健康城市建设纳入各级政府年度工作计划，进行指标分解、细化、落实到各职能部门，并进行督察、考核。城市在制定关于城市更新、棚户区改造、市政建设、社会保障等各项公共政策的过程中要把健康城市纳入考虑范畴，使健康城市的创建与城市建设和发展同步进行。加快成立健康城市建设组织协调机构，将环保、卫生、交通、规划、工会、企业代表、社区代表、科技工作者、社会组织等纳入其中，协调处理健康城市建设过程中存在的各类问题，推进实行健康影响评价“一票否决”机制。

4.2 优化城市空间布局

结合国土空间规划，优化调整城市空间布局，结合地形地貌、河湖水系，自然生态等因素，组团式组织城市空间结构和形态，关注城市通风廊道、组团间卫生隔离带的规划设计。城市组团注重产城融合、职住平衡，尽可能减少钟摆式的潮汐交通和不必要的人口流动，利于疫情时期根据组团情况指定差异化的应对策略。城市空间规划探索重大基础设施用地与空间营造的战略留白机制，城市应急医院、物资仓库等应急设施预留足够的土地空间，大型公共建筑应该保留空间预留、功能置换的可能性。居住区规划要突出服务社区居民的社区公园、街头绿地、休闲步道、体育场馆、户外多功能球场、慢行系统的设计，为居民在城市中更便捷舒适的步行、骑行、跑步锻炼、强身健体，提供场所和设施支撑。此外，居住区设计还要预留为社区居民提供灾（役）期生活供应和服务保障的设施空间，保证城市在遭遇突发公共卫生事件或其他危及国计民生的突发灾难时，也能在5分钟生活圈范围内快速获得生活所需物资和服务。城市规划应均衡、合理布局公共卫生应急救治医疗体系，避免患者集中在少数医疗机构。项目审批环节，加强敏感用地的选址和验收，有生物、化学、放射污染危险的科研单位、企事业单位，应远离城市人口密集区。

4.3 创建健康城市示范区

利用3～5年时间，在全区创建10～15个以县（市、区）行政区划为单位的健康城市示范区，以点带面，总结推广健康城市建设管理经验。健康城市示范区的创建可由自治区卫生健康委员会牵头组织领导，区发展和改革委员会、住房和城乡建设委员会、自然资源厅、应急管理厅、财政厅、宣传部等部门协同参与。制定《广西健康城市示范区创建工作指导方案》和《广西健康城市示范区评估标准》，明确示范区建设内容和要求、申报和验收程序、鼓励政策等内容。示范内容建议结合国家健康城市评估体系、杭州和上海等健康城市先行经验，重点围绕营造健康环境、优化健康服务、完善健康社会、发展健康产业、传播健康文化、培育健康人群、完善健康应急管理9个方面展开，致力于实现“人人享有洁净空气、人人享有安全饮水、人人享有安全食品、人人享有15分钟医疗卫生服务圈、人人享有15分钟健身圈”五个人人享有目标。

4.4 建设社区健康设施

加大政府投资，加快建设功能完备的医疗卫生体系、防疫抗灾设施体系、应急救援设施体系、市政交通基础设施体系，特别是以社区为单位的配套设施体系，实施重大生态项目和健康支持性环境建设，强化健康城市的设施支撑。新建社区须配套文化广场、健身场所、健康步道、儿童娱乐设施、凉亭花园、健康教育活动室、社区健康服务中心等基础设施，建议由住房和城乡建设厅牵头出台健康社区配套设施建设标准。鼓励建设如智力运动特色小区、健康养老社区等具备健康特色的现代化社区。增加社区医疗机构的数量和在人才、设备方面的投入，鼓励社会力量参与社区医疗机构建设。依托社区医疗机构建设独立的社区防疫中心，作为传染性疾病的隔离病房和数据汇集节点，实现“分区接诊、集中收治”的目标。依托社区医疗机构建立社区心理健康服务中心，开展心理健康咨询和宣传。

4.5 大力发展健康产业

结合广西资源禀赋、区位优势、政策优势和发展基础，培育扶持广西本土大健康产业龙头企业和健康文化领域重点项目，推动集聚发展，打造广西特色品牌。发挥广西中草药资源优势、少数民族优势，以南宁、桂林、玉林为主要阵地，通过引进一批生物医药行业领军企业到广西投资兴业，加快广西中草药资源的市场转化和传统中药民族药的二次开发。发挥山清水秀、污染源少、沿海沿边、上山下海出国的资源组合优势，加快健康养生养老、休闲度假产业的发展，建立各类适应当下市场需求的亚健康旅游度假中心、专业（特色）病疗养度假中心、周末休闲旅游服务区等特色鲜明、指向性强的健康养生养老服务集聚区。发挥防城港国际医学开放试验区独特的开放政策优势，吸引国内医学服务机构在防城港布局业务，通过“研发+产业+康养”模式，吸引国内外健康服务消费者在防城港获取服务。参考美国与澳大利亚做法，鼓励社区街道利用渠道优势、政策优势、管控优势、信誉优势与社会资本合作，共同推动社区型养老、医疗、卫生、体育、文化等健康服务产业的发展，不断满足社区居民的健康需求。

4.6 完善公共卫生事件应急预案

及时修订和完善现行的《广西壮族自治区突发公共卫生事件应急预案》，补充疫情环境下城市本基生存资源的生产和流通保障方案、替代交通保障方案、救灾物资物流和分配方案、突发公共卫生事件的应急医疗设施建设和管理方案、危机公关战略、市民情绪安抚策略等相关内容，制定疫时舆情管理细则、疫情善后处理实施细则等配套文件。

4.7 加强健康数据管理

在加强多部门跨地区联动应急演练、健全应急物资储备和分配体系、加强应急队伍建设、不断补充完善各类应急管理实施细则的同时，重点强化以互联网、大数据为支撑的智慧城市管理系统建设。将数据作为“城市大脑”的核心资源，进一步完善各地市智慧城市系统，构建纵向到区县（市），横向到各部门的组织架构，建立健全跨部门数据共享流通机制。结合智慧城市大数据中心，开发综合居民信息、移动轨迹、城市空间信息、设施分布、道路交通等于一体的应急安全智慧管理系统，开设直接面向社区街道委员会的网络服务端口，直接强化城市应急指挥中心对社区的引导一手引导和监管，同时依托社区街道力量开展信息收集和传递工作。疫情环境下，以智慧城市大数据系统为支撑，依托分布在城市各角落的无感、无接触高精度监测探头，实时做好城市疫情监测、追踪、分析服务工作；针对感染者、疫情密切联系者和疫情出现空间，及时形成有效空间阻断方案和防控布点，为政府进行城市小范围空间管制提供指导。

4.8 建立合作协调机制

学习杭州先进经验，构建政府主导、多部门合作、全社会参与的健康城市建设工作机制，打造包含健康环境、健康社会、健康服务、健康人群、健康文化、健康产业+保障支撑的“6+1”大健康共建平台，形成各部门联合创建健康城市的强大合力，努力建设更高水平、更高层次的健康城市。加强“关注健康，注重防疫”宣传教育，开展“防疫进社区、进校园、进企业”活动，通过网络、电视、社区宣传等形式，普及基本的防疫、避灾、自救、互救技能，增强群众和企业健康意识和防疫意识。建立社会力量参与救援准入、补偿、奖励等机制，鼓励社会力量在应急救援中发挥积极作用。

4.9 加强健康知识普及

（1）加强健康知识普及，提高健康教育水平。除日常科普类健康知识普及外，补充普及急救知识、急救技能、安全用药、突发公共安全事件等健康知识，增强公众健康意识、急救意识、安全意识；倡导“个人健康三掌握”，即掌握身心健康状况、掌握科学用药知识、掌握急救知识及基本技能；提倡“家庭四储备”，即储备家庭日常药品、储备突发公共卫生紧急用品（如口罩、手套等）、消防地震应急用品（如家用灭火器、手电筒、防毒面具等）、储备饮用水（压缩食品）。

（2）拓展文化产品供给渠道，提升健康宣传多样性。自治区级媒体与卫健委、医院等部门和机构联合开办健康文化栏目，除宣传常规性健康知识外，重点对急救知识及技能、突发公共安全事件避险、疾病预防与安全用药等进行宣教；创新“健康文化进社区、进学校、进企业、进办公楼宇”活动，依托大中型医院、社区医院、疾控中心、献血中心（站）、红十字会等单位和机构，定期开展义诊、健康知识讲座、急救知识普及与技能培训、献血、用水电火安全警示、等活动；联合广西日报“广西云”、新浪广西、抖音等新媒体和国内知名的健康医疗卫生微信公众号，通过H5、短视频、文图结合文章等创新健康宣传的渠道和形式。

5 结论

城市是人口、产业、财富高低集聚的地区，是现代经济社会活动最集中、最活跃的核心地域，是现代社会生活和生产的主要场所，与此同时，也使其面临着空前的城市安全方面的挑战。此次，新型冠状病毒（2019-nCoV）在全国大规模暴发和蔓延，给各省市带来巨大的影响。反思我们城市这次在应对疫情方面存在的不足，针对性的查缺补漏，做好弥补工作和超前布局工作，对于促进城市可持续健康发展具有重要的意义。