浅谈旧城改造的几点误区

杨朝阳

（晋城合为规划设计集团有限公司，山西晋城 048000）

0 引言

城市是人类物质文明不断进步的结晶，也是人类精神文明不断进步的载体。现代城市不仅仅要有一条条宽阔的马路、一座座崭新的建筑、一盏盏明亮的路灯、一棵棵笔直的树木，也要有广场、公园、水系、湿地来美化城市环境。随着我国新型城市化进程的加速，不断增长的城市人口与不断升级的产业结构都需要提供更多的住房、建更多的厂房、需要不断扩大城市规模。土地资源是宝贵的，可供开发建设的土地资源是有限的。在城市化的初期，政府可以提供大量的建设用地来满足市场供应，可城市不能无限扩张。当土地供应逐渐紧张的时侯，就需要挖掘更多的利用率低的土地资源来满足市场的需求。人们把目光逐渐转向城市的旧城区。旧城区由于建设早，过去没有科学的城市规划理论体系，普遍存在城市基础设施不健全、土地资源利用率低、建筑布局零乱、生态环境恶化、经济发展落后等社会问题。为了保证城市社会经济的不断发展，促进城市土地资源的有效利用，改善城市物质环境质量，提高城市基础设施水平，必须对城市旧城区进行有计划的改造，以满足我国城市化的可持续发展要求。

1 旧城改造的误区一

旧城改造，有人认为它就是城中村改造。

“城中村”是在我国快速城镇化发展过程中出现的一种特殊现象。快速城镇化需要不断扩大城市规模，需要向城市郊区拓展空间。这样，过去的城乡接合部逐渐城市被包围，自然而然形成了“城中村”的特殊城市形态。我国的城市规划法规颁布较早，有效地控制了城市的有序发展。而城中村游离于法律控制的边缘地带，在巨大的灰色市场利益驱动下，一些地方无序建设，过度开发，生态环境逐渐被破坏。低矮拥挤的违章建筑高低错落、宽窄不一的小街小巷纵横交错，臭气熏天的污水肆意横流、形形色色的人流往来混杂，这就是典型的城中村社会现象。私搭乱建、交通拥挤、环境污染、治安混乱成了城中村的社会通病，这些都对城市的生活环境产生了严重影响，所以急需进行城中村改造。对于城中村改造，首先面临的是拆迁问题。拆迁涉及国有土地上房屋征收拆迁和农村集体土地上房屋征收拆迁。凡是国有工厂、仓库、学校等均为国有土地上房屋征收拆迁；凡是村办工厂、村委办公楼、村民住房均为农村集体土地上房屋征收拆迁。拆迁补偿应以公平为原则，既不损坏国家利益，又要保证集体利益和个人利益。拆迁补偿采用货币补偿或产权置换两种方式，被拆迁方可根据自己的实际情况选择适合自己的补偿方式。

每个城市在发展过程中，伴随经济的发展和社会的繁荣，旧的城市形态已经满足不了新时代的要求。当城市道路拥堵不堪、城市噪声扰民不断、城市环境污染严重，生活在城市的市民通勤时间加长、身体健康不良、生活质量下降、幸福指数降低时，就急需改变这种不良的生活环境。这种不良的生活环境，被称为城市中老化的区域。老化就要更新改造，即旧城改造。旧城改造要以规划为龙头，从城市建设的全局出发，以完善城市功能，促进城市发展，美化城市环境、创造宜居环境为目的，有计划、有步骤地进行改造。

所以，旧城改造着眼于全城市，城市中所有老化的区域均可以是旧城改造的范围，而城中村则强调的是城市中的某一个特定区域。从法规方面比较，旧城改造更多的是行政层面的规划，所用的法律依据为《城乡规划法》等，而城中村改造的法律依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》《土地管理法》等。

综上旧城改造并不等同于城中村改造，城中村改造只是属于旧城改造的一部分。

2 旧城改造的误区二

旧城改造，有人认为它就是拆除所有旧建筑后建新城。在这里首先要区分文物建筑、历史建筑和旧建筑。

文物建筑是指历代遗留下来的在建筑发展史上有一定价值并值得保护的古建筑。我国是世界文明古国，有悠久的历史文化。我国地域辽阔，民族众多，各地区分布着具有不同民族特色的古代建筑。这些古建筑都是在一定的历史条件下产生的，代表着当时的技术水平，传承着当地的传统文化，反映着当时的社会状况。它们是人类历史的见证，是人类精神文化的寄托。文物建筑一旦遭到破坏，就再也无法修复其代表的历史记忆，无法恢复其代表的历史价值。破损的文物建筑应该在遵循文化遗产保护的真实性和完整性原则下进行修缮。文物建筑受《文物保护法》的保护，是禁止拆除的。记录历史、展示文化、载托灵魂、体现传承是文物建筑的价值。落实责任、完善制度、严格管控、加强防范是文物建筑保护的方法。

历史建筑是指经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物。历史建筑受《文物保护法》和《历史文化名城保护条例》的保护，应该遵循“可维护不修缮，可修缮不修复，可修复不复原，小心审慎地对待任何重建”的保护方针，所以不应该拆除。

旧建筑可以是文物建筑，也可以是历史建筑和其他一般古建筑，还可以是不符合当代审美观，无法满足现在使用功能要求的近代建筑等。除文物建筑和历史建筑以外的旧建筑，可根据实际需要，在相关法律和政策的允许下，经相关部门审批后方可拆除。所以旧城改造并不是拆除所有旧建筑后建新城。

3 旧城改造的误区三

旧城改造，有人认为它就是拆低层建高层。在城市规划中，常常因为城市形态的整体控制，土地利用的整体经济性，航空或通信设施的净高要求，建筑的类型等原因对建筑高度进行了控制，从而影响建筑高度。

在城市形态的整体控制方面，以桂林市为例，桂林是典型的山水园林城市，有着美丽的自然风光。城市规划规定主城区建筑物限高24m，新区的建筑限高65m，这些都出于对山美水美的特色城市形态的保护，出于对大自然的尊敬。作为中国四大古都之首的历史文化名城西安，建筑高度也有严格控制：在古城内，建筑高度以36m 为限，就是为了不影响古城的整体风貌。

在土地利用方面，高层建筑能够节约土地，特别在寸土寸金的大城市，高层建筑固有其优势。但目前高层建筑在大小城市到处可见，有人错误的认为它是高大上的象征，甚至有的地方在小城镇或在乡村也开始大规模建设高层建筑，严重破坏了乡村特有的美丽自然、和谐迷人的田园风光。

在航空或通讯设施的净高要求方面有规定：机场、电台、电信、微波通信、气象台、卫星地面站、军事要塞工程等周围的建筑，当其处在各种技术作业控制区范围内时，应按净空要求控制建筑高度[1]。此规定确保了建筑高度不影响各类设施的安全运行。

在建筑类型方面，建筑分工业建筑或民用建筑两类。工业建筑受生产工艺影响，建筑高度通常不会太高。民用建筑种类虽然多，但每一种建筑类型都有其相应的高度条件限制，而并非都是高层。例如幼儿园设计规定幼儿生活用房应布置在三层及以下[2]；中小学设计规定各类小学的主要教学用房不应设在四层以上，各类中学的主要教学用房不应设在五层以上[3]。幼儿、小学生、中学生均属于未成年人，未成年人心智尚未成熟，生活自理能力差、生活行为受到限制，过高的建筑会对少年心理造成不良影响。另外，学校建筑也属于人员密集场所，过高的建筑不利于安全防火疏散，所以才对这些建筑有层数限制要求。住宅有别墅、有多层住宅、也有高层住宅，不同类型的住宅有其相对应的高度限制要求。体育建筑和交通建筑因其占地面积大、体量庞大不可能建成高层建筑。园林建筑要与自然环境融合等。

所以旧城改造应根据具体的建筑类型而控制其高度，不是盲目拆低层建高层。

4 结语

旧城改造是一项复杂的工程，政策性高，系统性强、涉及的主体多，需要解决的问题也多。在改造前期，相关部门需要做大量的调查分析工作、需要做大量的动员协调工作。前期准备工作做好了，才能加快旧城改造的顺利进展。成功的旧城改造盘活了闲置土地、拓展了城市空间、丰富了城市景观、改变了城市面貌；失败的旧城改造破坏了城市肌理、浪费了城市资源、恶化了城市环境、损坏了公共利益。政府有关部门有责任引导公众正确的认识旧城改造，引导公众支持并积极参与旧城改造工作。让我们一起营造富强、民主、文明、和谐的社会氛围，创造卫生、整洁、美丽、宜居的城市环境。