关于深化消防执法改革中“双随机、一公开”消防监管的几点思考

王娅

（海南省消防救援总队，海南 海口570100）

当前海南正处于海南自由贸易港建设和深化消防执法改革的关键时期，到2025年海南自贸港将初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系，实行清单管理。随着海南自由贸易港建设和深化消防执法改革的不断推进，新时期消防监督管理工作面临新的形势和挑战，按照深化“放管服”改革决策部署，消防执法工作以“放管并重、宽进严管”为基本原则，做好简化审批与强化监管有效衔接，落实“双随机、一公开”监管要求，加强和规范事中事后监管，守住消防安全底线。如何平衡“放得开”与“管得住”的关系，应当是目前全省消防监督管理工作急待研究的问题。

根据《关于深化消防执法改革的意见》要求，自2019年10月1日起，全国范围内全面推行“双随机、一公开”消防监管工作。除查处举报投诉、办理转办交办事项等特殊情形外，所有日常消防监督检查和专项检查均应采取“双随机、一公开”方式进行。虽然“双随机、一公开”执法改革已执行一段时期，但是从检查的质效和火灾发生的情况来看，监管模式还可以更加优化。

1 当前“双随机、一公开”消防监管工作中存在的主要问题

（1）单位库数量与现实差距明显。根据《消防法》规定，消防救援机构对机关、团体、企业、事业等单位履行消防安全职责情况进行监督检查。消防救援机构监管的对象，应包括机关、团体、企业、事业等单位，从目前全省“双随机”系统检查单位名录库的数量来看，单位库的数量为129990家，仅占全省市场主体总数的11.72%。单位库的单位以消防安全重点单位为主，缺乏机关、团体、事业等单位，缺乏小、偏、远等派出所监管的单位，消防监管存在监管范围不全的问题。

（2）检查的数量呈下降区域。自从实施“双随机、一公开”方式以来，海南省消防监督检查数据急剧下降，2019年全省共检查单位66021家，发现火灾隐患或违法行为65991处，下发行政处罚决定书807份。2020年全省共检查单位15974家，同比下降了75.8%，发现火灾隐患或违法行为10600处，同比下降83.9%，下发行政处罚决定书295份，同比下降63.4%。以上数据表明，各单位双随机检查的质效，相比往年有较大幅度的下降，违背了加强事中事后监管的基本要求，长期下去，消防安全形势将面临严峻的挑战。据调研了解，当前部分单位片面的理解“双随机、一公开”监管模式，错误的认为“双随机、一公开”模式是在保护消防监督人员，未抽中的单位发生火灾事故，无法追究监督人员失职渎职的责任，造成有些单位觉得双随机检查单位的数量越少，就更不容易犯错，对监督人员的保护力度就更大。以上观念与《关于深化消防执法改革的意见》加强事中事后监管，守住消防安全底线的基本原则相违背。

（3）消防监督员的数量与日益增长的企业主体数量不相匹配。随着自贸港的加速推进，企业主体数量将在未来一段时间，呈爆发式增长态势。但是由于全省消防监督队伍的人员编制有限，部分地区的消防监督员数量，已经远远不能满足自贸港建设的需求。以江东新区为例，江东新区2020年一年新增加社会单位超过3000家，但负责该地区的监督员仅有1名人员，难以维护地区的消防安全形势稳定。

（4）派出所第三级“双随机”执法未能有效开展。根据《海南省公安派出所消防监督管理规定》。公安派出所承担着一部分社会单位的消防监督管理职责，但从目前系统的使用情况来看，基层公安派出所还未开始使用“双随机、一公开”。基层公安派出所的人员优势无法得到体现，开展消防监督工作的积极性普遍存在下降的趋势，部分派出所甚至出现公安派出所不再负责消防监督管理职责的极端思想，这是造成大部分小、偏、远场所无法得到有效消防监督管理的直接原因。从目前发生火灾数量较多的区域、发生亡人火灾的区域来分析，大部分火灾都是发生在城乡接合部、城中村等区域，这些区域几乎都是派出所监管的辖区范围。虽然省、市级公安机关经常性印发工作文件，要求、督促各基层公安派出所履行消防监督职责，但从实际了解的情况来看，基层公安派出所履行消防监督管理职责都是被动式的、配合式的，有走形式、应付检查的情形，加之公安派出所还负责治安、人口等大量社会维稳工作，根本无法抽出时间来专门开展消防监督检查工作，如公安派出所在短时间内仍未能正常开展消防监督检查工作，地区火灾形势将不容乐观。

（5）监督检查执法的质效不高。部分人员对一小部分管理较好、设备较新的单位进行重复检查，对企业造成多次打扰，规避检查责任。对所有监管的单位未能利用大数据手段、联合惩戒手段来实现精准监管，未将有限的精力花在最需要检查指导的单位上。部分监督人员检查能力有限，有的检查不出来问题，有的检查出来问题不懂得如何指导单位进行整改，有的专门检查一些简单、重复的火灾隐患进行凑数应对，有的只会检查消防设施是否完整好用，不懂得督促企业落实消防安全主体责任，造成单位每次都依赖消防人员去检查才能发现问题。部分单位仍然认为“双随机、一公开”监督检查模式是提高单位消防安全管理能力、督促落实消防安全主体职责的唯一方式，片面追求监督检查的效果，将自身处于和单位对立的角度，有官僚主义之嫌。

2 加强“双随机”监管的建议

（1）实现单位库与大数据中心对接。将“双随机、一公开”系统后台数据，与省大数据局进行技术对接，实时更新、共享企业主体、机关、团体、事业等单位全部信息，实现监督管理全覆盖。利用市场监管部门的分类标签管理模式，对所有单位进行使用性质、规模、区域等标签管理，实现专项精准检查。对所有单位的地址进行行政区域划分，以园区、乡镇、街道为基层基础单位，实施统计基层单位的数量和分类，最大限度实现精准监管治理，所有单位在指挥中心调度一张图中进行单位地址显示，为后续灭火救援、分析区域风险提供数据支持。

（2）将派出所消防监督检查纳入“双随机”执法范围。以园区、乡镇、街道划分基础单位后，结合乡镇、街道派出所，设置“双随机、一公开”公安派出所监管单位库，对不部署消防救援机构监管的单位，统一由派出所进行双随机监管，将具有执法资格的民警，纳入双随机监督检查人员库，对辖区范围内的单位实施监督检查。打通检查、移交查处系统环节，解决派出所检查未能形成执法闭环的瓶颈问题，将派出所民警从执法瑕疵中解套，减少派出所执法风险，推动派出所执法规范化建设。

（3）提高监督管理质效，守住消防安全底线。对新入职消防监督人员进行岗位培训，考过执法资格证书的人员，方可纳入双随机检查人员库。修改《消防监督检查记录表》，实现单位职责清单监管，去掉大部分消防设施检查内容，突出单位自主履行消防安全管理的检查内容，督促企业落实主体职责。在监督检查的同时，指导单位进行整改，能改正的争取现场立即改正。建设行业单位示范单位，规范单位消防安全管理工作，为单位加强管理能力提供消防服务，提供消防考试、消防知识培训、消防科普教育、消防站开放等宣传教育方式，不定期利用微信发送消防安全风险提示，利用短信不定期督促企业法人落实消防安全主体职责，最大限度守住消防安全底线。

（4）研究建立企业信用风险分类监管机制。根据企业不同的状态和风险程度，参照海南省市场监督管理局关于印发《企业信用风险分类监管暂行办法》的通知内容，实施风险分类标签化监管，主要划分四种风险类别，由高至低分别为红色、橙色、黄色、绿色状态。通过风险分类监管，能直观地了解各风险企业数量，分类别研判消防安全风险，实现风险隐患精准监管，将有限的精力用在排查容易发生火灾的单位上。在实行风险分类监管的同时，应将相关企业状态信息共享至其他政府职能部门，实行信用联合惩戒。

（5）实施评估单位消防安全风险。建立单位消防安全风险模型算法，建设单位风险评估试点示范单位，向企业开放单位消防安全风险模型算法接口，对于主动将消防设施数据、水电气数据、单位管理情况共享至支队指挥平台或者智慧消防建设内容的单位，提供消防安全风险评估，模型算法确认火灾后指挥中心第一时间主要调派消防车进行灭火救援，解决单位因为报警晚耽误消防车到场晚的时间问题。对于风险程度高的企业，提高“双随机、一公开”监督检查的频次，提高对单位履行消防安全职责的指导和督促次数，不断压实单位自主管理责任。位于风险程度较低的企业，减小“双随机”检查抽中概率，连同企业行业部门，实行“双随机”共同检查机制，减少多部门对企业的重复打扰。

（6）加大工作指导力度。加大对乡镇、街道的指导工作力度，经常性深入社区、乡村，指导网格员提供消防安全监管水平。按照规定对公安派出所进行业务指导，联合开展消防监督检查，联合查处消防违法行为，形成消防工作整治合力，打通消防监管的最后1km，不断提高城乡接合部、城中村等小、偏、远单位的消防安全管理水平，持续减小城乡接合部、城中村发生火灾的概率。结合《海南省文明行为促进条例》、《海南省电动自行车管理条例》等一批地方性法规、规范性文件的出台，加强对综合执法队伍的工作指导，发挥其人员数量优势，共同检查消除消防安全违法行为，为海南自贸港建设提供良好的消防安全环境。