国土空间规划背景下城镇低效用地识别探究

谢仁武

（四川奥地建筑设计有限公司，四川 成都 610041）

0 引言

城市发展建设离不开土地资源，但是在城市不断扩张背景下，各种低效用地规模不断扩张，如果没有对这些低效用地合理开发利用，不仅引发大量的土地资源浪费，而且也会限制城市全面发展。基于我国目前城镇的发展情况，城镇的低效土地使用规模越来越大，影响城市的发展，也无法满足人民的生活水平需求。围绕发展目标和指标，规划主要从优化国土空间布局、加强自然资源保护和利用、加强自然资源资产管理、塑造城市特色、优化营商环境，因此，需在国土空间规划的基础上，利用土地的管控，进行有效地利用和再开发，探索城镇土地使用的结构优化，加强城镇低效率土地的再开发。

1 城镇低效用地概念界定

对于当前城镇低效用地概念进行界定，可以从三个主要方面对其进行正确理解：首先，从当前土地的综合利用发展现状上分析来看，城镇化中低效率的用地主要是当前城镇化中存量的基础建设工程用地。可以从三个方面进行理解：首先，从土地的应用现状而言，城镇低效用地已经成为城镇存量的主要构建用地。其次，从我国城镇历史低效文化用地分类认定内容来看，主要内容包括不完全符合国家相关土地政策规定要求的文化产业发展用地、布局散乱且基础设施落后的三旧工业用地，以及不完全符合城镇土地不可利用资源总体规划已确定为文化建设项目用地的城镇历史以及遗留文化建设项目用地。

2 城镇低效土地整治的必要性

2.1 土地开发强度接近极限

自改革开放以来，我国经济发展水平得到质的飞跃，同时大量的土地资源被占用，全国城乡建设用地占国土面积的三成，已经接近生态承受范围的极限，并且城镇化发展以及工业化进程的不断推进，造成了农业用地和生态空间不断被占用，这样我国的后备国土资源就越来越紧张了。

2.2 土地供需矛盾加剧

目前我国各地城市发展正处于城镇化、信息化高度推进的过程，土地资源的需求也是非常旺盛，按照国民经济总值的涨幅发展，每年需要用于建设的土地占全国用地的三成左右，而这一新增土地需求量还在逐年的增加，这就加大了各地之间土地供求关系的紧张，将城镇低效土地进行整理和再开发是保证我国土地建设的重要方式。

2.3 土地平衡难度加大

城镇化的发展需要对土地进行整体开发、复垦以及整治几个方面，目前我国农业用地建设在逐年减少，而新的耕地更是几乎为零，在沿海地区，很多的滩涂都被围垦造地了，而经过几十年的发展，这些用地的面积也在逐年缩减，这就进一步加大了土地平衡的难度。

2.4 土地利用效率低下

目前各地中小企业比较多，而且大部分都是以服装、纺织、化工等传统的产业为主，其产业层次过低，生产方式比较粗放，不仅土地的利用效率不高，对环境的保护也是有害无利的。

3 城镇低效土地评价

根据我国国土空间的方针政策，对城镇的低效土地进行评估，分析城镇建设的承载能力，区别城镇建设的可改造区域。对于低效土地的评价主要分为两方面：资源环境承载力的评价和开发的适宜性评价。首先，对地方现有人口、经济、发展阶段、生活水平、教育水平等进行调研；其次，根据地方的现有发展情况，预测未来城镇的规模，评估出地方建设用地规模和它的承载能力；最后，将现有土地的使用状况和它应当能够实现的建设情况进行对比，从而得出该地方需要整治的低效土地情况，以及如何改造才能实现土地资源的最优化利用，并能符合当前国情发展情况下，实现最有效、最可持续发展的城镇活动建设方案。

4 城镇低效用地再开发原则

4.1 公平与效率兼顾的基本原则

在实现城镇低效用地再开发的过程中，相关人员务必要在确保公平的基础之上，有效地提高效率。这是由于城镇低效用地在通过再开发之后，其土地经济价值获得了有效的上升，只有如此方可有效地将增值收益合理地进行分配，才可以让参与主体实现高效再开发，大幅提升城镇低效用地的使用效率。

4.2 公众参与的基本原则

调动广泛的大众进行参与能够有效地调动市场资金开始再开发，进而缓解传统政府主导的再开发工作给政府所招致的财政压力。具体能够呈现在进一步增强公众参与观念，通过市场激励机制，实现政府、企业以及原土地使用权人一同参与并继续开发。

4.3 因地制宜的基本原则

因地制宜原则就是指在进一步开发城镇低效用地再开发期间，依据各个区域以及各个再开发主体，明晰参与主体间的联系，从而做到土地高效利用。考虑到各区域经济发展水平具有差异性，此时城镇低效用地的土地用途和开发期间参与主体也具有很大差异性，如此一来就要实现因地制宜。

5 城镇低效用地再开发利用方式

5.1 用途改变型

为了有效实现国有土地的最佳综合利用，土地使用性质可能会发生改变，同时土地上层建筑物结构功能也会随之改变。但也存在建筑物功能不跟随土地性质改变的方式。

5.2 保护改造型

该种方式主要是以一种长期维护的管理方法用来进行国有土地的再综合开发利用。这种方式主要是广泛指在确定土地所有产权归属关系、土地所有使用主体性质、建筑功能与既有主体建筑结构均不可能发生重大改变的特殊情况下，通过土地改善其公共基础配套设施、公共服务配套设施、消防设施、周围环境或者对土地既有主体建筑结构进行后期节能环保改造的一种建筑方式。

5.3 拆除重建型

为了有效避免大量强拆大造重建造成新的土地资源大量浪费，只有在通过以上两种方式难以有效率地改善利用城镇土地低效建设用地时，可以考虑通过拆除土地重建的再综合开发方式提高城镇土地的综合利用效率。这种重建方式目的是泛指把城市原有使用土地上的原有建筑物全部拆除，按照城市规划局的要求进行规划开发。

6 城市低效用地再开发的主要规划措施

6.1 充分发挥顶层设计功能

当前城市的低效用地数量不断增多，这样引起的矛盾冲突也十分显著，政府必须要通过顶层设计的角度进行分析，加强对试点区域合理选择，积极探索全新的改革方向，统一思想观念认知。在改革开始前，必定要排除万难，确保对土地再开发再利用的规划进行长期坚持。还要及时做好创新，明确各部门的职责，加强基层政府的权力，充分调动存量低效用地权属人的积极性，形成全社会共同推进低效用地再开发的良好环境。最后要加大监督考评管理，当前政府的行政绩效管理还存在许多方面的问题和不足，对各地区来说新建用地指标与盘活存量低效用地指标必须要相挂钩。只有加大监督奖惩力度，才能形成良好的竞争管理氛围。

6.2 采取差异化开发策略，因地制宜

在低效用地项目开发改造中，需要结合区域内的实际情况进行分析，还要按照不同地块的禀赋特点加以区别对待，使整个产业转型升级的效果达到最佳。在城市低效用地合理开展中，要确保产业转型升级，工业用地布局要符合产业发展规划，做好协调统筹促进产业的转型升级。要根据城中村存量低效用地的实际情况进行积极倡导综合整治，加强土地资源管理，促进城市空间功能得到全面优化。还应该完善医疗、教育、养老等公共服务配套设施，改善城市地区的居住环境，增强保障住房的配比，提高保障住房的建设水平。国土空间开发保护制度更加完善，全域国土空间开发保护格局形成，资源利用更加集约，生态环境更加美丽，海湾魅力更加彰显，形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间，建成绿色高质量的美丽国土空间。

6.3 合理协调谋划，实现土地资源节约利用

在城市低效用地再开发的背景下，需要充分调动企业的参与积极性，对企业关停搬迁实施鼓励。加强协调谋划，同时确保信息公开透明，及时发现在低效用地再开发利用过程中遇到的各种问题。要积极推动企业参与，加强对存量低效用地的合理改造，提高建设的管理质量和水平，引导企业向商场化、信息化发展，这样才能够促进低效用地再开发，形成强大的动力，该搬迁的应予以搬迁。同时，要做好集约节约与遗留的并重，对已列为低效用地的地块，应遵循相关手续，并将其作为用地改造执行推广的重要依据，在新时期必须依托社会组织的功能，充分发挥改造的具体作用，加强改造监督委员会的职能履行，从而充分发挥社会组织的润滑调节作用。

7 结语

综上所述，低效土地的整治工作需要符合我国空间土地的规划政策以及各地的年度土地规划要求。在国土空间规划的背景下，城镇低效土地的整治和再开发是加快土地利用的一种方式，能够有效地解决土地资源紧张，浪费等情况。既能够改善城镇的环境，又能够促进我国经济转型。在未来的发展过程中，要按照贯彻新发展理念、推动高质量发展、坚持以人民为中心的原则，搭建多方参与规划实施的平台，引导公众共同参与规划监督，共同维护规划实施成果。