政府投资建设项目竣工结算超合同价问题探讨

宋春华

（芜湖市港航（地方海事）管理服务中心，安徽 芜湖 241000）

随着国家各领域改革措施的推进，我国由政府投资的基础设施建设发展迅速。以芜湖市2016年为例，政府投资建设项目年计划投资126亿元，涉及的建设项目128个，其中一个亿以上的项目占比将近50%，政府投资的建设项目呈现出体量大、造价高、工期长、工艺复杂等特点。如何合理管理好政府投资建设项目的工程造价是焦点之焦点，相关的政策也在不断出台和完善之中。工程造价过程跟踪管理、工程设计变更管理规定、工程竣工结算审价初审复审及备案等相关政策也在根据项目的特点进行实施。本文结合笔者多年工程管理的实际案例，探讨政府投资建设项目工程竣工结算超合同价的问题及应对策略，希望能够为相关工作起到一点参考作用。

1 政府投资建设项目工程造价管理模式

政府投资建设项目造价采取的是工程估算控制工程概算、工程概算控制工程预算、工程预算控制工程合同价和工程竣工结算的管理模式。

以芜湖市为例，工程竣工后，由政府相关部门负责组织工程竣工结算审价工作。政府通过向社会公开招标的方式组建政府投资项目竣工结算审价库，制定审价管理办法，依据项目的大小开展一审、二审及政府备案工作，最终确定工程实际造价。此种管理模式采取二审制衡一审、政府备案制衡二审的环环相扣的操作方式，可以最大限度避免暗箱操作工程造价。

2 工程竣工结算超合同价原因的分析

如何合理控制政府投资项目的造价是有一套比较完善的管理体系的，而且这套管理办法随着时代的发展在不断更新和完善。尽管如此，仍会发生工程竣工结算超合同价的问题。一旦发生此种问题，按规定需要组织政府各相关部门联合审查，若处理不及时会造成工期延误甚至引起法律诉讼等情况。如何合理规避工程造价的不可控，首先需要分析引起工程竣工结算超合同价的原因：

2.1 材料涨价的问题

对于工期短的项目，材料价格的影响可以忽略。对于工期超过一年的工程项目，材料价格的波动对工程造价的影响巨大。但材料价格的上涨由市场决定，无法在项目招标前控制。对此政府已经出台相关的政策，能够合理解决材料上涨、下跌后政府及施工方各自应该承担的风险和利润。在此罗列只是陈述事实，不去讨论如何处理对策。

2.2 项目前期工作阶段存在问题

工程项目前期工作包含立项、可研、方案、初步设计、施工图设计、工程预算编制、招投标等工作[1]。根据项目的大小及性质，这个过程短则一年，长则三五年，时间跨度较长。以水上工程项目为例，项目前期需落实的工作内容及涉及的审批部门较多，往往会因为某种特殊因素导致项目已经到了施工图阶段，但应在初步设计工作前完成的与项目建设相关的工作（比如环评工作、涉河方案评审、航道影响评价等）却滞后，但水上工程施工受水位变化影响较大，有时为了赶在洪水之前施工桩基工程，导致施工与相关评审工作同时进行的状况发生。此种状况容易引起工程开工后的设计变更，进而引起工程造价变化。

2.3 设计阶段存在的问题

设计深度不足是造成设计变更进而引起造价变化的一个主要原因。前面描述过，项目前期工作占用大量时间，为了项目尽快落地，就会大大压缩设计阶段的时间，导致设计院的工作常态是一接到设计任务就要迅速进入加班加点的状态。为了赶进度，设计工程师会减少跑现场了解现场实际情况的时间。这种高强度、短时间的工作模式容易造成各专业沟通不畅、衔接不密，出现设计深度不足、与现场实际情况有出入的问题。比如在老城区的市政改建项目中，由于没有充分了解现场已有的建筑情况，会出现设计文件无法落地实施的情况。一旦开工，工人无法按图施工，不得不变更设计，进而引起造价变化[2]。

2.4 工程预算编制存在的问题

按照国家规定，政府投资建设工程招标必须实行工程量清单计价规范，要求造价工程师仔细阅读设计文件，深度理解设计意图，详细了解工程施工工艺，确保准确计算工程量，合理计算综合单价，从而确定招标工程量清单及控制价。但在实际操作中，受工程师自身的业务能力、责任感等影响，会产生工程量的严重偏差，进而导致工程造价的变化。

2.5 招标投标与合同管理存在的问题

按照招投标法规定，招标投标文件与施工合同在造价、工期、工程质量等主要方面不能产生实质性的背离。但在实际实施过程中，因为操作不谨慎，会发生中标后双方签订施工合同时出现与招标文件不符的情况，这与招标工作管理、合同签订管理制度及相关工作人员的工作能力有关系。施工合同与招标投标文件不符，会引起工程造价的变化。

2.6 工程实施过程存在的问题

工程开工后发生设计变更，引起造价变化主要是两个方面，①地质条件的变化；②周边环境的变化。

工程地勘无法确保工程范围内的每一个点都能详尽体现在地勘报告中，特别是老城区的工程建设项目地质情况变化多端。一旦发生与地勘报告不符的地质情况，必须进行设计变更。

工程实施过程中容易发生工程周边环境发生变化。以芜湖市荆山桥改建工程为例，在老桥上游60m处重建新桥，待新桥建成后拆除老桥。招标设计文件及投标施工方案是利用老桥进行南北沟通运送预制小箱梁。工程开工后，经过第三方检测老桥变成危桥，无法满足原利用老桥运送预制小箱梁的施工方案，新的施工方案经专家评审后远远高于原施工方案造价。

3 合理控制工程造价的对策

3.1 合理谋划项目前期工作内容

项目前期工作涉及的内容繁杂，需审批的政府管理部门众多，如何合理谋划好前期工作，缩短前期工作占用的时间，政府陆续出台一系列的政策，比如制定多部门联动机制，解决办事多跑路的问题；明确各部门责任，避免互相推诿问题发生等。政府有了有力的政策，关键在于项目的具体负责单位如何合理规划各个事项的落实方案及时间，争取做到多事项同步进行、交叉进行，在有限的时间内最大化完成工作内容，尽量压缩项目前期工作所占用的时间。

3.2 深化设计文件

设计单位作为建设单位的委托方，常常会报怨时间不够用，这是客观存在的问题。一方面寄希望于项目的前期工作在合理化后能为设计单位争取尽量多的时间，另一方面在现有条件下去规划自己的设计工作任务。大型建设项目的设计工作是分专业完成的，容易产生各专业沟通不畅的问题，这就要求总设计负责人一方面需要制定严密的协调机制，另一方面拥有高度的责任心和优秀的协调能力。全方位的督查各专业设计任务的对接工作，确保设计文件深度满足施工需要。同时，设计人员一定要多跑项目现场，充分了解项目特性，确保自己的设计作品能够很好地落地实施。

3.3 预算编制严格执行“两编一汇审”制度

以芜湖市为例，5000万元以上的政府投资项目均采取“两编一汇审”的模式，即两家造价咨询单位采取背靠背的方式进行工程量清单及控制价的编制工作，编制完成后由建设单位组织汇审工作，对不同之处进行讨论研究，最大限度避免工程量的错算和项目的漏项问题。该模式的关键是真正做到“背靠背”。造价工程师不能单纯的只看设计文件，也需要多跑工程现场，避免出现重大的工程量偏差。同时，由于造价工程师的原因出现工程量巨大偏差的问题，政府应该建立明确的奖惩的制度，起到对造价行业从业人员考核、警示的作用。

3.4 严格招投标文件编制和合同签订管理制度

以芜湖市为例，政府投资项目招标必须采用政府招标模板，招标模板对招标文件、施工合同的工程造价、工期及工程质量等关键点都有明确的规定。建设单位委托招标代理机构编制招标文件时，若根据自身项目特点需要对招标模板的条款进行改变，必须进行充分的论证。此种模式的优点在于有效控制招标文件与后期施工合的实质性背离这一问题。同时，政府投资建设项目的责任单位需要制订招标投标、合同签订的管理制度，并定期培训相关工作人员，解读日常工作中已经发生的失误案例，避免此类情况再发生[3]。

3.5 充分考虑施工过程中容易发生的问题

我国工程建设经验丰富，有大量施工案例可供工程参与人员学习。项目建设单位要成立项目组，责任到人，结合同类工程案例及本项目的具体情况充分考虑施工中容易发生的不可测问题。比如老城区的地质问题，一方面可以多走访老城区以前的建设者或者住在老城区的老人，多了解老城区的地质情况；另一方面，对老城区的地勘可以采取加密勘探点的方法，尽量让地勘更靠近实际情况。只有采取有力措施，把不可测的问题尽量在设计阶段给出解决方案，才能有效控制工程造价。

工程项目周边环境的变化，有时是不以人的意志为转移的。这就要求建设单位、设计单位在项目设计阶段做好充分的调研工作。对项目周边城市的规划、周边建筑是否需要防护、周边杆管线位置是否需要迁移等工作进行充分的调查，并针对掌握的情况合理编制好设计方案。项目前期考虑的越充分，实施阶段的变更就会越少，进而引起造价变化的可能性就会越少。

4 结语

政府投资建设项目的资金用的是全体人民的纳税钱，合理管控工程造价是一项全心全意为人民服务的工作，一定要做好做细。工程造价的管理存在方方面面不确定的因素，作为工程建设从业者只能不断发现问题，不断提出解决办法和策略。随着国家科学技术的发展，与工程建设相关的计算机软件也在不断更新，相信工程造价管控将更加合理化。