矿山外包工程安全管理关键问题与策略研究

谭冰

（江西铜业集团股份有限公司武山铜矿，江西九江 332204）

矿山外包工程是一种新型施工方式，其出现与我国社会经济的发展、对矿产资源需求量的不断增长有关，也是我国农村剩余劳动力大转移、城镇化发展与用工形式市场化综合作用的结果。当前，随着该工程的进一步发展，不管是在划分发包单位、承包单位的责任时，还是管理与政府监管上，都严重滞后于其发展速度，在这种情况下导致各种问题层出不穷，各类安全事故频繁的出现在矿山外包工程中[1]。鉴于此，针对矿山外包工程，政府、公众、学术界都必须高度重视其安全管理问题。

1 矿山外包工程安全管理关键问题

矿山与其他行业领域存在明显不同，受恶劣的矿山生产作业环境的影响，导致矿山逐渐成为一个比较高危的行业，特别是对于小型地下矿上而言，其存在的不安全因素众多，诸如相对比较狭窄的巷道与作业空间、持续变化的作业地点等，由此会对矿山的安全生产造成严重影响，在这种情况下增加其安全管理难度与复杂程度。

1.1 承包单位层面

（1）在承揽相关工程时，承包单位缺少利用地方人际关系的资质，而包工头即外包队伍管理者为了降低成本，通常会选取那些技术相对熟练的公认，然后结合承揽工程的大小对农民工进行招募并临时组成施工队伍。那些资质级别较高的施工企业通常会用到工程招投标时，中标以后可能是低级别施工资质企业会参与到现场施工中，甚至是挂靠的无资质包工队。外包队伍在承揽发包单位工程时通常会借助承包单位资质，将一定管理费用缴纳给承包单位即可，然后根据发包单位所在地成立专门的项目部，成员主要涉及工程投标时承包单位的相关人员，待中标以后，管理、施工可以不予参与。对于外包队伍人员、承包单位之间，二者通常不存在任何的劳动关系，单纯就是挂靠性质。再加上现有的外包队伍中，从业人员自身专业技能普遍不高、安全意识薄弱、职业素质水平落后等，由此会给整个工程施工造成许多不必要的安全隐患。

（2）对于外包队伍而言，在建立安全生产责任体系和完善安全管理基本制度时通常不能严格按照所工程项目的规模、特点进行，再加上安全管理机构、安全管理人员、相关工程技术人员缺失；在作业现场尚未制定一个安全、有效的管理制度，经常会出现违规开采、违章作业与指挥的情况。

（3）安全教育、培训流于形式，施工人员缺少强烈的安全意识。当前，外包队伍的从业人员主要以农民工为主，他们的学历主要是初中及其以下学历，自身缺少强烈的安全意识，再加上流动性大，工人上岗之前通常不能进行系统的作业培训，自身安全知识、自我保护能力确实，也不能准确辨别排查各种风险与隐患，类似于违规违章的情况普遍存在；尚未制定健全的安全教育制度或无法执行到位，导致无法对新进施工人员积极的开展三级安全教育。施工人员不能充分了解施工现场存在的各种因素，诸如危险源、职业危害因素与作业环境等[2]。

1.2 发包单位层面

（1）无法严格审查承包单位资质，向无资质单位承包工程项目。诸如：针对那些承包采矿生产作业的单位，必须持有矿山总承包资质、爆破作业单位许可证，但是多数单位并不具备，导致无法科学的管理爆破作业人员，且爆破工程技术人员缺失，由此会造成各种安全隐患。

（2）不能严格审查项目部的机构、人员配备。一般会在招标时开展审查作业，但是中标以后对于这项作业漠不关心，导致在招标过程中无法有效的落实外包队伍所承诺的机构设置、人员、装备配备等；事实上，许多外包队伍根本无法落实到位，特别是那些挂靠的无资质包工队。

（3）缺少专业技术、管理人员。整体外包采矿生长，发包单位自身所具有的管理、技术人员自身素质不高，甚至许多管理人员、负责人对于基本的开采知识漠不关心，从二级乙造成严重的“以包代替”的情况。

（4）在本单位的安全管理体系中不能统一管理外包队伍。

1.3 政府监管层面

（1）矿山外包工程承包形式多样。诸如，存在带有劳务加成本的外包、业务单一的外包、带有或不带有设备的整体外包，而针对这些多样化的外包形式，在《暂行办法》中存在一些不适用的条款[3]。

（2）政府部门分割管理矿山相关业务，各部门工作各司其职，要想做到有效的沟通、衔接也变得十分困难，在矿山开工建设与投产以后，因为交叉检查无法顺利实施，极易带来各种不必要的安全隐患。

2 对策与建议

2.1 细化承包人义务

①严格落实全员安全生产责任制。严格按照《中华人民共和国安全生产法》相关规定的立法精神，规定承包单位及其项目部应当建立健全安全生产管理制度，落实全员安全生产责任制。因此，承包单位及其项目部应完善制度以明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容；②建立健全安全生产费用使用制度。承包单位及其项目部负责人对外包工程安全生产费用的管理和使用负责，同时，承包单位及其项目部应当制定年度安全生产费用使用计划，建立健全安全生产费用使用制度和台账；③明确安全生产最低检查频率。要求承包单位下设项目部的，应当制定安全生产检查计划，主要负责人（实际控制人或者法定代表人）或领导班子成员对所属各项目部每半年至少进行一次安全生产现场检查，项目部、未设项目部的承包单位主要负责人应当每周对作业现场至少组织一次全面的安全生产检查[4]。

2.2 监管部门严格执法

①严令及时抄送安全生产管理协议。发包单位与承包单位在签订工程承包合同时，应当进行安全技术交底，签订安全生产管理协议，并在10d 内抄送发包工程所在地矿山安全监管部门。基于此，矿山安监部门可以更准确地把握辖区内的工程发包情况和当事主体的安全生产管理职责安排；②建立健全统一监管制度。矿山安全监管部门应当将辖区内发包单位与承包单位及其项目部统一纳入监管范围，按照分级、属地管理的原则，检查外包工程安全生产管理协议，承包单位的企业隶属关系、资质等级、安全生产管理制度、安全生产管理机构、工程技术人员和安全风险管控、隐患排查治理、安全投入等情况；③对承包单位依法穿透式追责。承包单位不履行法定职责、出现重大违法违规行为、发生生产安全事故的，矿山安全监管部门应当依法追究承包单位及其上级企业直至总部主要负责人的责任。穿透式监管将遏制实际承包单位下设多重子公司承包工程，逃避监管的现象。

2.3 加强顶层设计工作

在预防为主的原则上开展安全生产工作，站在政府监管层面为了实现安全生产，就需要加强顶层设计工作。自成立国家安全监管局和总局以来，安全生产的监督管理就逐渐得到进一步强化，不管是在尾矿库与采空区的专项治理中，还是露天矿山的机械化铲装中，都适合推广、应用各种先进的技术，然后再到淘汰落户工艺、设备，监管工作都取得很大成效。为此，政府在开展顶层设计工作时一定要对企业的主体责任进行有效落实，确立一个终极目标，就在于如何帮助企业提高自身的安全生产管理水平，在总体规划上规范企业朝着一个方向不断迁建，为了更好地规范把关底部红线就需要运用法律法规与相关标准，以此可以指导一个行业或领域的安全生产形势，能够始终保持稳定与安全发展[5]。

2.4 防范资质借用

提高承包单位的准入门槛。当前，针对那些从事采掘施工的外包队伍所具有的安全生产许可证只是建设部门所颁发的，而其施工范围尽管涉及井巷工程，但是承包单位所从事的采掘作业，导致建设部门所具有的许可条件与井下采掘作业真正所需的安全生产条件不符。

2.5 落实主体责任

落实生产经营单位主体责任的根本途径就在于如何做好安全生产工作。在《安全生产法》中的一项重要内容就在于如何明确安全责任、将生产经营单位安全管理机构与人员的作用充分发挥出来。为此，对发包单位而言必须对外包工程安全管理职责进行严格有效的落实，将安全生产主体责任承担下来，在此基础上强化安全管理工作并按照工程需要配备相应的工程技术人员，诸如采矿、水文、地质、电气、通风与机械等，定期组织作业人员开展安全培训教育工作，确保相关人员掌握一定安全生产知识、规章制度与操作规程，确保能够对本岗位的安全操作技能、事故应急处理措施、自身权利与义务进行充分了解与掌握[6]。

3 结语

矿山外包工程安全管理是一项十分复杂的管理系统工程，主要会涉及承包单位、发包单位、政府监管部门，为进一步规范工程施工、采掘生产承包资质许可条件，就需要深入分析该工程在安全管理中存在的问题，在此基础上按照该工程在我国新经济形势下的多样化特点，建立与之相适应的法律依据，不断提高外包单位准入的门槛。