创新驱动云南生物多样性高水平保护*

晏司，钟敏，罗柏青，李唯

(1.云南省环境科学学会，云南 昆明 650032；2.云南绿色环境科技开发有限公司，云南 昆明 650032；3.云南新世纪环境保护科学研究院有限公司，云南 昆明 650032)

云南省“西南生态安全屏障”和“生物多样性宝库”的国家级战略定位，表明云南在国家生态安全、生物多样性保护格局中的重要性。2008年习近平同志在云南考察时就强调“切实加强生态文明建设，努力使七彩云南放射出更加耀眼的光芒，争当全国生态文明建设排头兵”；2015年习近平总书记到云南考察时提出“希望云南主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来，努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，谱写好中国梦的云南篇章”；2020年1月习近平总书记再次到云南考察时强调“正确认识和把握云南在全国发展大局中的地位和作用”,精辟概括了云南在全国发展大局中“四个突出特点”：云南地处我国西南边陲，属于欠发达省份，加快发展和脱贫攻坚任务艰巨；云南是我国少数民族种类最多的省份，民族问题、宗教问题、边境问题相互交织；云南是我国西南生态安全屏障，承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的重大职责；云南是我国面向南亚东南亚和环印度洋地区开放的大通道和桥头堡[1]。在新发展阶段，云南面临既要通过高质量发展妥善解决欠发达、持续脱贫、民族问题、宗教问题及边境问题，又要肩负起筑牢西南生态安全屏障重大责任，迫切需要在生态文明建设方面展现更大作为，探索出一条统筹经济高质量发展和生态环境高水平保护的道路。

1 云南生物多样性保护困境

云南省植被覆盖度高，生物多样性丰富。2020年全省129个县(区、市)中52个生态环境状况等级为优，占40.31%，77个为良，占59.69%；全省森林覆盖率已达65.04%，有高等植物19 333种占全国50.1%，脊椎动物2 273种占全国51.4%，共划建自然保护区166处[2]，生态红线区约占国土面积1/3[3]。但总体看，云南省自然保护区、生态红线区大多分布在欠发达、边境、少数民族地区，生物多样性越丰富、生态保护越好的地区往往发展越不充分。以高黎贡山国家级自然保护区为例，作为云南省面积最大的自然保护区，涉及怒江州和保山市，其中79.9%保护区面积在怒江州[3]，而怒江州是国家深度贫困的“三区三州”之一，是典型的“端着金碗讨饭吃”的贫困地区[4]。

传统发展模式下，“西南生态安全屏障”和“生物多样性宝库”的战略定位与社会经济发展之间的矛盾日益凸显。如何解决好生物多样性保护与经济发展的矛盾，促进“绿水青山”向“金山银山”转化，让人民群众享受到守住“绿水青山”就能获得“金山银山”的效益，是统筹推进全省经济高质量发展和生态环境高水平保护的根本性问题。2019年8月20日习近平总书记到甘肃山丹马场实地考察时表示，祁连山是国家西部重要的生态安全屏障，这是国家战略定位，不是一省一地自作主张的事情[5]。云南省承担着维护国家西南生态安全屏障的时代责任，必须落实国家生态安全战略，也不是一省一地能够自作主张的事情。云南省生物多样性保护的任务之重、压力之大、形势之严峻前所未有，各级领导对云南省生态总体安全重要性认识到保护和发展的决策将影响生物多样性保护格局，必须在国家生态安全战略定位的前提下，充分认识到合理的生态保护与经济发展政策对生物多样性保护具有非常重要的作用，创新生物多样性保护与发展的“两山”转换机制，努力走出一条跨越式绿色发展、高质量发展之路，筑牢西南生态安全屏障。

2 云南生物多样性保护存在的问题

2.1 生物多样性保护缺乏完整性及连通性

当前，自然保护地是保护生物多样性的重要载体。云南省自然保护地的分布集中程度较高，但均匀度较差[6]。由于历史局限性，在自然保护地划定前，未能妥善处理生物多样性保护和区域开发的关系，造成生物多样性保护不完整、不连通等问题长期存在。一方面目前云南省尚有部分重要生物多样性热点区域存在保护空缺，例如碧罗雪山、香格里拉大峡谷、高山和亚高山冰蚀湖群等尚未纳入自然保护地范围[6]。另一方面，部分自然保护地在建立前，已因区域农业开发和人为活动造成了生态系统破碎化和孤岛化，如高黎贡山国家级自然保护区划定前迫于生存压力，东坡海拔2 500 m以下大部分地区已被开发，自然生态系统已被破坏，保护区也划定为由南至北的3段；再如西双版纳国家级自然保护区，受周边社区和农业经济发展压力，划为了5片独立的子保护区，亚洲象(Elephasmaximus)栖息地间受农业生产生活用地分隔，导致了如今“人象冲突”的局面。

2.2 生物多样性保护与社会经济发展空间竞争加剧

在云南省目前以自然保护区为主体的生物多样性保护体系内，保护高投入与社会经济发展不平衡不充分之间的矛盾，导致生物多样性保护与社会经济发展的空间竞争不断加剧。生态脆弱、特殊价值地区尤其不能走片面资源开发道路，因为很容易造成资源的不可替代价值的破坏[7]，需要重新审视自然保护地及其周边地区开发模式。严格的生物多样性保护要求、繁重的生物多样性保护任务，限制了云南自然保护区周边原住民的发展方式和发展空间，亟需转变发展模式和生产生活方式，从根本上突破生物多样性保护困境。为维护保护区稳定性、提升生物多样性保护质量，保护区及周边矿产资源开发、产业发展等受到很大限制，倒逼保护区周边布局发展与保护区生态产品价值实现相关的生态产业、发展生态经济，解决发展出路问题。

如怒江州高黎贡山自然保护区占全州国土面积的47.6%，生态保护红线比例达61.8%，其中贡山县更高达87.41%[2]，而该县独龙江乡地处高黎贡山北段核心区域，为保障当地世居特有少数民族——独龙族的生产生活，保护区将独龙江沿岸部分区域划出了核心区，近年独龙族人民通过林下种植、发展旅游等率先实现了整族脱贫，但因此带来的生态影响和生物多样性安全风险还需进一步科学评估。同时，随着怒江“美丽公路”的建成通车和大滇西旅游环线规划的实施，未来外来投资的引进和商业化开发的加剧，为高黎贡山生物安全埋下了风险隐患，如何保障绝大多数的原住民利益也值得深思。

2.3 国家公园对生物多样性保护效能尚未全面发挥

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务[8]，是国家生态安全战略的重要内容。2006年，云南率先在滇西北建立大陆首个国家公园——香格里拉普达措国家公园，在寻求实现保护与发展双赢的路径中进行了大胆探索，碧塔海省级自然保护区在加强保护力度、改善社区村民生计、促进教育脱贫、践行“绿水青山就是金山银山”等方面取得了积极成效[8]。云南省已将国家公园建设纳入生态文明排头兵建设总体布局，“十四·五”期间将争取把高黎贡山纳入全国国家公园规划布局，积极创建跨区域的高黎贡山国家公园[9]。但在实践层面，以国家公园为主体的自然保护地体系建设和效能发挥还将面临一系列挑战。

建设以国家公园为主体的自然保护地体系，旨在解决目前各级各类自然保护地重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题[10]，重在理顺管理事权边界和管理体制。但如何协调国家公园生物多样性高水平保护与区域社会经济高质量发展，如何统筹国家公园生物多样性保护与社会经济发展事权边界和管理体制，如何实施国家公园内行政体制、财政制度、社会保障等全方位改革等，这一系列配套政策和实施路径目前尚缺乏明确的意见，国家公园体制改革还任重道远。

国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，还兼具科研、教育、游憩等综合功能[11]，同时应统筹自然资源高水平保护和生态产品高质量供给。鉴于云南省在国家西南生态安全屏障中的重要地位和发展不平衡不充分的现状，国家公园单纯以自然生态保护为中心无法实现“绿水青山就是金山银山”的目标，而应以“生物多样性严格保护+生态产品价值异位实现”体系建设来实现。然而，目前作为践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径的生态产品价值实现机制[12]尚未建立健全，国家公园的自然资源价值实现路径有限。另外，国家公园将由国家批准设立并主导管理，其内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使[11]，未来国家公园与其所在行政区事权和财权的分异性，也将在一定程度上制约生态产品价值实现机制的建立和实施。

3 云南生物多样性高水平保护建议

3.1 建立“生物多样性保护特区”，探索高水平保护模式

2003年以来，为探索集战略重要、生态脆弱与贫困于一体的“三位一体”区域[13]的生态保护与社会经济协调发展模式，我国各级政府与学界先后提出建设三峡库区[13]、陕甘宁老区[14-15]、金沙江下游[7]、大兴安岭[16]、恩施[17]、怒江流域[18]、祁连山[19]、三江源[20]、东川区[21]、若尔盖[22]、张家口[23]、江苏沿海[24]、西藏[25]、海南[26]、青海[27]等生态特区的建议或构想，国家和各省先后批复实施了黄河三角洲、鄱阳湖、洞庭湖、吉林省西部等区域生态经济区规划，2019年浙江省设立了淳安特别生态功能区[28]。

云南生物多样性保护关乎国家“西南生态安全屏障”构建和国家生物安全战略，在云南滇西北高山峡谷、哀牢山—无量山山地、滇南边境热带森林等生物多样性热点地区和生态安全屏障区，建立以生物多样保护为核心、国家公园为主体、统筹生物多样性保护增值和价值转换为统领、健全生态产品供应链为基本路径的生物多样性保护特区，走出一条突破工程性措施的“区域生态战略”[29]，以期从更大地域范围和更高行政层级上，探索解决自然保护地斑块化、生物多样性高水平保护与地方发展不平衡不充分矛盾突出的问题。

(1)创新特区体制机制 “特区”之“特”在于体制机制之“特”[30]。应从植物群落完整性、动植物生境的重要性和连通性，以全面支撑筑牢西南生态安全屏障为目标，科学开展生物多样性系统性、完整性、稳定性评估，充分考虑健全生态产品供应链需求，打破现有行政区划限制，合理地划定特区范围。从国家层面争取在生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系、生态安全体系等5个方面给予一系列政策和资金上的重点支持和区别对待。建立与特区相适应的行政体制和财政政策，构建以生态系统生产总值为核心的考核体系，将生态资产增值与生态产品价值核算基础数据纳入特区国民经济核算体系，严格制定特区生物生态安全保障制度，考虑出台“生物多样性保护特区条例法规”。

(2)完善特区治理体系 构建以生物多样性保护为核心的生态安全格局和国土空间规划体系，形成保护优先、绿色发展的特区治理“一张蓝图”，查清生物多样性保护负债清单，加大生态保护与修复力度。严格生物生态安全管控，探索建立生物多样性保护惠益共享基金，统筹生物多样性保护惠益共享机制。

(3)探索建立生物多样性保护增值和价值转换机制 加快摸清特区生态本底，建立“政府+企业+社会组织+公众”多方参与的生物多样性保护与开发模式，构建生物多样性价值核算技术体系，探索开展生物多样性及物种、基因资源确权登记，打通“生物多样性保护-生物多样性增值—生物多样性产品供给—生态价值实现”供应链，健全生态补偿体系，拓展生态产品价值转化模式和路径，打造地方生态产品品牌，加快推进特区传统农业向生态产业的转化，探索生物多样性作为生态产品，创新其增值和价值实现机制，推动特区内完善的生态产品价值实现机制全面建立[12]。

3.2 积极争取资金政策支持，筑牢西南生态安全屏障

将“生物多样性保护特区”作为筑牢西南生态安全屏障的基础性支撑，对生态系统和物种特有性、生物生态安全性等实施一体化保护，统筹管理体系和运行机制的特殊性、政策支持和倾斜的特别性，抓紧抓牢“生物多样性保护特区”的“特”，推动构建特色生态补偿制度和绿色经济体系，夯实西南生态安全屏障的根基。

要在算清特区生态账和经济账基础上，争取与保护投入更加匹配的国家重点生态功能区转移支付资金、生物保护特区专项资金，完善特区未成年人、老弱残疾群体等基本社会保障(粮食、油及基本生活保障费)和以电代柴等政策促进机制，科学建立生态产业工人保护任务与支付酬金体系，引导“原住民”参与生态保护，让保护者受益，妥善处理人类生存发展与生物多样性保护的关系。

3.3 推动特区绿色发展，助力乡村振兴

“十九届五中全会”指出，要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。特区生物多样性保护增值和价值转换必须践行生态文明理念，坚持绿色发展，旅游、生态产品、科学考察等必须在确保生物生态安全的前提下适度开发、高质量发展。在特区开展生态产品价值实现机制试点，重点在生态产品价值核算、供需精准对接、可持续经营开发、保护补偿、评估考核等方面开展实践探索，推动建立健全生态产品价值实现机制，着力解决生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题[12]。

“民族要复兴，乡村必振兴”[31]。推动特区绿色发展与乡村振兴紧密结合，建立绝大多数“原住民”广泛参与的特区绿色产业集团或联盟，规范自然资源高效、可持续利用，打造特区乡村生态产品品牌，科学发展特区生态旅游、研学旅行、绿色食品等生态产业，将生态保护恢复与碳汇资源储备和交易有机结合，筑牢乡村振兴的生态本底和绿色根基，让绿色发展成为推动乡村发展的强大基础和动力。