养老服务五年回顾与展望

•《中国民政》杂志社

让老年人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安——美好愿景的背后是老年人口规模大、老龄化速度快；家庭规模小型化、类型多样化，传统的家庭养老功能削弱；养老服务社会参与度不高，公立养老机构并不足以满足多样化的养老需求……这些都是留给“十三五”的课题。

过去的五年，养老服务得到了前所未有的重视与发展：从习近平总书记的数次讲话与批示，到以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系提出，“四梁八柱”的搭建，再到养老服务制度框架不断健全、基本养老服务得到有效发展、养老服务多样化供给能力明显增强、服务市场更具活力、养老服务质量大幅提升。

过去的五年，随着政策体系更加完善、兜底保障更有温度、普惠服务更具品质，身在其中的老年人收获了更多满足感、幸福感、安全感！

这五年，政策体系更加完善

2016年，习近平总书记在直接批示和讲话中4次谈及养老。其中提及有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局、事关亿万百姓福祉，要及时应对、科学应对、综合应对；加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，加强养老机构服务质量监管。

2017年2月，国务院印发了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，成为养老服务业发展的指南针。规划提出：一方面，着力保基本、兜底线，增强兜底保障能力；另一方面，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系。

继2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出“创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用”，“十三五”期间养老服务事业放管服改革持续深入推进。2016年，国务院出台《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》；2017年，民政部、发改委等13部门印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》……2019年，则是新政出台最密、工作力度最大的一年：

2019年年初，《老年人权益保障法》修正实施，明确了不再实施养老机构设立许可、依法做好登记和备案管理以及加强养老机构事中事后监管，进一步深化养老服务“放管服”改革、推进养老服务发展。

4月，国务院出台《关于推进养老服务发展的意见》，提出了深化放管服改革、拓展养老服务融资渠道、扩大养老服务就业创业、扩大养老服务消费、促进养老服务高质量发展、促进养老服务基础设施建设6方面共28条具体政策措施，打通堵点、消除痛点，铺设了一条发展快车道。意见还提出建立由民政部牵头的养老服务部际联席会议制度。

9月，民政部会商国家发改委等22个部门和单位，研究制定了《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》，提出6方面17条具体措施，进一步培育发展养老服务市场，推动养老服务消费健康有序发展。

“提高养老院服务质量，关系2亿多老年人口特别是4000多万失能半失能老年人的晚年幸福，也关系他们子女工作生活，是涉及人民生活质量的大事。”习近平总书记这样强调。

为落实习近平总书记的指示，从2017年年初开始，民政部等多个部门在全国开展养老院服务质量建设专项行动，4年整治40多万处养老服务隐患，全国养老院普遍存在的安全隐患得到有效遏制和集中处置，服务质量总体水平显著提升。以山东省为例，对全省2 700多家养老服务机构进行了全面排查整改，关停并转527家，全省养老院服务质量合格率由76%提高到96%。也正是因此，2020年年初疫情来袭时，养老服务机构通过封闭管理、驰援武汉、恢复服务，扛住了疫情考验。

提升养老服务质量，既要破解当下难题，更要形成长久机制。“十三五”期间，民政部制定出台了一系列政策标准：2017年，《养老机构服务质量基本规范》出台，这是养老机构服务质量管理首个国家标准，划出了全国养老机构服务质量的“基准线”；2019年，《养老机构等级划分与评定》确定了全国养老机构服务质量“等级线”，《养老机构服务安全基本规范》是我国养老服务领域第一项强制性国家标准，明确了养老机构服务安全“红线”；2020年7月，民政部等6部门联合印发《关于规范养老机构服务行为做好服务纠纷处理工作的意见》；11月，《养老机构管理办法》修订实施，共7章49条，新增17条、修改29条，修订涉及备案办理、服务规范、运行管理、监督检查、法律责任等方面的内容，初步建立起养老服务综合监管制度。

相关部门重点围绕养老服务的土地使用、税收优惠、金融支持、设施建设、人才培育、科技发展等方面出台了一系列配套政策。

可以说“十三五”期间出台的政策之多、范围之广是前所未有的。初步确立了以法律为纲领、国务院政策文件为基础、部门专项政策和标准为支撑的养老服务制度体系。民政部及省级民政部门、部分地市民政部门组建了养老服务专门部门，而且建立了不同层级的养老服务部门联席会议机制，应该讲养老服务的工作合力进一步增强。

这五年，兜底保障更有温度

天已渐凉，躺在床上的刘才娃感到了新棉被的温暖。“叔，我背你出去晒晒太阳。”“好好。”他应和着。刘才娃是甘肃省陇南市武都区洛塘镇兴华村的村民，年近六旬，无儿无女，完全失能，吃喝拉撒都在床上。2019年，他的生活不但在经济上有了保障，基本生活费5232元、护理费3600元、3144元临时救助，而且亲戚签约负责他的日常生活。衣服、床上用品都是新发的，亲戚忙完农活，就会把他背到户外见见阳光——这些刘才娃以前想都不敢想，如今变成了现实。

93岁的雷发海拿出攒了好久的200元，硬要让护理他的工作人员收下。他没有子女也没有住房，入住云南昭通市昭阳区社会福利院后，护理员的精心照顾让他非常感动，所以他把福利院发的零用钱攒起来，想以此表达自己的感激。2019年，昭阳区社会福利院对全区特困群体进行排查，并上门动员签约。目前，院内共有282名集中供养人员，其中126名半失能、116名全失能。

低保户张大爷住在太原市万柏林区漪汾苑小区，82岁的他从2018年开始申领低保高龄补贴。“每月有低保金，再加上高龄补贴，而且连年上调，感谢党和政府的好政策，我们这日子越过越有盼头呢！”2019年，山西省将“实施经济困难的高龄和失能老年人关爱行动”列入8件民生实事之一，共为12.8万名老年人发放补贴7 104.2万元。

无论是得到了更好照顾的特困老人刘才娃、雷发海，还是拿到了高龄补贴的低保户张大爷，无不反映了“十三五”期间，特殊困难老年人兜底保障水平不断提升。截至2019年底，全国共有1 447.3万老年人纳入城乡低保，386.2万特困老年人纳入特困救助供养。与此同时，经济困难的高龄老年人津贴制度实现了省级全覆盖，30省（自治区、直辖市）建立了养老服务补贴制度，29省（自治区、直辖市）建立了护理补贴制度，3500多万老年人享受了不同类型的老年福利补贴。

在各类老年人群中，农村留守老年人这个群体尤为引人关注。根据2016年摸底排查，全国有1600万左右的农村留守老年人。由于子女长期不在身边，他们不少还承担着繁重的农务劳动或者抚育孙辈的任务，不同程度存在着生活缺乏照料、安全缺乏保护、精神缺乏慰藉、失能缺乏护理等问题。2017年起，民政部会同公安部等9部门发布了《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》，推动各地建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务机制。

这个问题在四川省邛崃市尤为突出。邛崃市老年人约15.52万名，其中农村老人11.6万名。空巢独居、失能、高龄老年人逐渐增多，农村平均每户不足3人，空巢化程度严重。

但在这里，农村空巢老人并不孤单无助。正在午休时，夹关镇鱼坝村老龄协会会长杨昌智被一阵急促的电话铃声吵醒了。原来，村里的老人王淑英家因为线路老化停电。养子去世后，八旬的王淑英与老伴生活得并不轻松，老两口是杨昌智重点关注的对象。不到10分钟，杨昌智赶到了王淑英家，同时请来了镇上的电工帮忙修理。

让农村老年人有人关心、有人过问、有人帮助解决困难，四川省邛崃市民政局创新服务路径载体，构建“3+2+N”农村老人关爱服务体系。3支基层党组织：中心敬老院党组织示范，开展困难老年人关爱巡访；村（社区）党组织引领，提供点单式服务；基层卫生院党组织参与，推进家庭医生巡诊服务。2支基层组织：基层老协组织发力，推广一对一互助关爱制度；专业社会组织参与，提供上门居家养老服务。以及党员、老年、青少年、网格员、司法维权员等N支志愿者服务队伍。

改变不仅仅发生在邛崃。目前，各省均制定了加强农村留守老年人关爱服务体系的专项政策文件或实施细则。

失能、部分失能特困供养对象更是“困中之困、难中之难”。截至2018年，全国共有敬老院1.8万家、床位187.8万张，承担着特困人员兜底保障的重要功能；但一些机构设施设备短缺、内部管理滞后、服务质量不高，制约着兜底保障功能的充分发挥。2018年，民政部与国家发展改革委、国务院扶贫办制定了《深度贫困地区特困人员供养服务设施（敬老院）建设改造行动计划》；2019年，为期3年改造提升工程启动实施。敬老院从自理型机构向护理型机构转变，体现了民政部门补短板的勇气与决心，也体现了党委、政府对民生保障的高度关心与重视。

湖南省永州市双牌县是一个山区县，曾是省级重点扶贫县，总人口20.24万人，老年人口3.2万人，其中特困老人1007人。但敬老院资源分散、条件不优，体制僵化、管理不活，投入不足、服务不优。针对这些问题，双牌县打造了“三型”敬老院：整合资源提升承载能力，打造集约型敬老院；理顺机制激发管理活力，打造专业型敬老院；加强保障汇聚养老合力，打造服务型敬老院。如今投资2000多万元建设的五里牌、麻江、江村三所中心敬老院，共收住特困供养人员166人，其中建档立卡贫困户7人、失能半失能特困供养人员131人。生活不能自理的特困人员集中供养率从原来的不足20%提高到58%，床位入住率由原来的20%提高到现在的80%。

2019年，80岁的黄光灼入住麻江中心敬老院。“两年前，老伴去世了，儿子也车祸离世。我在家砍柴做饭，经常吃了上顿没下顿。”说话间老人眼泛泪光，“这里很好，吃得饱，穿得暖，他们照顾得很细微。”

“十三五”期间，养老服务体系建设累计安排中央预算内投资134亿多元，加快了特困供养机构建设和设施改造升级；民政部本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，按照不低于55%的比例用于支持发展养老服务，有的地方甚至到70%多，其中中央彩票公益金补助地方养老服务项目资金累计投入70.2亿元。

这五年，普惠服务更具品质

一花独放不是春，满园春色才是春。在保基本、兜底线的基础上，如何服务于更多有社会养老需求的老人，不仅是养老服务发展的要求，更是应对人口老龄化的时代要求。他们期待与家人相守，如何为他们提供即时、可及的居家和社区养老服务；他们大多是中等收入人群，如何为他们提供符合消费需求的优质服务；他们有多样化、个性化的养老需求，如何通过信息技术实现资源的有效对接和优化配置……以此为切入点，民政与相关部门合作，开展了一系列试点工作。

每日上午10点半，广州市天河区华港社区长者饭堂的工作人员忙着将配送午餐清点分类，等待老人来取餐。社工卢海宁要给患有腰椎间盘突出的谢婆婆送餐，与她同行的还有护士和康复治疗师，他们要去给谢婆婆做定期检查。在越秀区登峰街长者饭堂，患有眼疾无法视物的阿芳结束工作后，吃上热乎的饭菜。配餐服务之前，她要自己买菜做饭，这项服务为她的生活带来极大便利。

长者饭堂，是广州养老服务的一张名片。早在2005年，广州就启动了社区居家养老服务试点，但真正的变化开始于2016年。从那一年开始，中央财政连续5年共计投入50亿元，支持203个地区开展居家和社区养老服务改革试点。

之前，长者饭堂只在居家服务中心以及一些社区零星存在。2016年，广州入选首批改革试点，并以此为契机在2018年实现了全覆盖，转而完善社会化大配餐服务体系，将有助餐配餐需求的残疾人以及医疗护理和健康体检纳入其中。

目前，广州已形成居家助餐配餐、医养结合、生活照料等“3+X”改革创新，11个区级、174个街镇级居家养老综合服务平台、1460个星光老年之家、1 144个农村老年人活动站点、1036个长者饭堂，全市社区养老服务设施覆盖率100%，社会力量举办和运营的社区养老服务设施占比超过85%，惠及20.1万名老人，占老年人口的11.6%。

在西宁市打造社区日间照料服务中心、社区护理站两位一体的社区“医养结合”服务模式，建成了一大批社区日间照料中心和农村老年之家，建设了4个养老示范基地和4个福利中心，城市养老设施覆盖率已达90%以上。

江苏省徐州市全面放开养老服务市场，对新建、已运营和提供日间照料服务的居家养老服务设施“分类扶持”；通过“政府+社会力量”携手打造了2047个高中低档配套、功能完善、结构合理的居家养老服务设施。

福建三明市在农村养老服务改革中有许多创新之举，如农村养老服务中心民非组织登记、乡镇敬老院连锁化公建民营、社区长者中央厨房配餐中心、山区养老服务领域110等，为推进全国山区地市养老服务工作提供了宝贵的经验。

从重视机构养老转向重视社区和居家养老，是“十三五”期间养老服务最重要的转变之一。试点工作的开展，不但造就了我国社区和居家养老服务的半壁江山，而且为加快完善养老服务体系、培育发展养老产业提供了新机遇、注入了新动力。

基本养老有国家兜底，高端养老有消费市场，而主要服务于中等收入群体的普惠养老长期以来是个短板。2019年，国家发改委、民政部、国家卫生健康委员会发起城企联动普惠养老专项行动，方案将普惠明确为“成本可负担、方便可及”。在楠山康养负责人刘旭辉看来，普惠要兼具价格与品质。“首先是价格，我们与同区位公办养老机构相当，床位费、护理费、餐费都加起来每月3000～5000元。其次是品质，让老人享受到有尊严而愉快的养老服务，不但有服务标准，也要有设施建设标准。我们选用电动床而非手摇床，让护理员保存更多体力去照顾老人。”

2019年，武汉市与楠山康养母公司中国健康养老集团签署合作协议，计划15年建设1万张床位，其中8000张为普惠性床位。武汉形成了37项“政策包”，包括16项必选政策和21项自选政策，涉及土地、规划和报批建设、财税、医养、消防及其他支持政策等。目前已建成1238张床位，即便在疫情防控要求下，6月开始投入市场的床位使用率已达到30%～40%。

“政府在用地性质、房屋权属、资金支持上提供了非常大的便利。”刘旭辉说，“社区养老之所以能落户中心城区，政府将闲置房屋拿出来给我们用；还有一些是企业自有用地改为养老用地，工程图纸、消防审核过程中政府积极协调各部门，一事一议，为我们解决难题。”继武汉后，中国康养在与沈阳签约城企联动，与鄂州的合作也正在进行中。“政府都非常重视养老服务，企业要针对痛点给出解决方案。”

杭州市江干区闸弄口街道红梅社区的祝奶奶86岁了，平日有血压偏高的毛病。社区生活护理员会带着智能医疗设备，每周上门两次，为她测量血压、血糖，检测数据会传送到健康养老服务平台上，如果数据显示老人身体不适，祝奶奶的子女和家庭签约医生都会立即收到消息，实现远程信息共享。在闸弄口街道，老人实现了“一人一档”，还有1300多名老人像祝奶奶一样享受家访式健康服务。

2017年～2020年，工信部、民政部、卫健委开展了四批智慧健康养老应用试点，培育100个智慧健康养老示范企业，建设500个智慧健康养老示范社区，创建100个具有区域特色、产业联动的智慧健康养老示范基地。而闸弄口街道，正是首批试点之一。

“十三五”期间，通过开展试点示范，社会力量广泛而深入地参与到养老服务中，多样化供给能力大大增强。2015年，全国养老服务机构和设施11.6万个，床位672.7万张；2016年，全国养老服务机构和设施14万个，床位730.3万张；2017年，全国养老服务机构和设施15.5万个，床位744.8万张；截至2020年6月底，全国养老机构和设施总数为22万个，床位790多万张，其中民办养老机构的数量和床位占比均突破50%。

“十四五”期间，全国老年人口将突破3亿，养老服务将接受更大的挑战和考验。“十四五”规划建议中首次提出实施积极应对人口老龄化国家战略，同时为未来工作指明方向：推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助型养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。未来五年，依旧是下大力气补短板、提质增效的五年，依旧是为“四梁八柱”政策框架打下坚实基础的五年。