建党百年卫生与健康发展政策体系

蔡石鹰，汪 庆，朱钦磊

1中国医学科学院 北京协和医学院 科技管理处，北京 1007302福建省卫生健康委员会医政管理处，福州 3500033中国医学科学院 北京协和医学院 医学信息学研究所资源建设部，北京 100005

从1921年至2021年，中国共产党为了人民幸福和民族复兴，走过了艰苦卓绝、波澜壮阔的百年征程。回顾党的卫生健康事业百年征程，中国共产党始终牢记以人民为中心的执政理念，在不同历史时期探索制定了一系列卫生与健康政策。这些卫生与健康政策的制定与实施，保障了人民健康水平的不断提升，推动了我国卫生与健康事业的持续发展，为实现中华民族的伟大复兴奠定良好的健康基石。

初步探索建立卫生与健康发展政策体系

全心全意为人民健康服务，是党的卫生与健康事业发展的根本宗旨。自中国共产党成立以来起，我们党就高度重视人民群众的健康，从1921年至1949年，在土地革命、抗日战争、解放战争等不同的时期，我们党带领广大人民群众与疾病，尤其是与传染病做斗争，保障了人民群众的基本卫生与健康需求，初步探索了卫生健康发展政策体系。

土地革命时期，中央苏区时期尽管战事紧张，条件艰苦恶劣，“人民至上”“一切为了人民”依然是中国共产党及其领导下红军的根本原则。苏区政府提出“一切为了伤病员”“一切为了人民健康”的卫生健康事业发展方针[1]。1932年，中华苏维埃共和国人民委员会颁布卫生运动第一个法令性文件《苏维埃区域暂行防疫条例》，1933年，苏区政府颁布《卫生运动纲要》《暂行传染病预防条例》，1934年，第一次成立中央级别的防疫委员会。中央苏区确立了政府主导、预防为主、免费治疗、全民参与、群防群治等工作方针，掀起了一场轰轰烈烈的卫生运动，有效解决了苏区军民“生病害疮”的问题，期间积累的宝贵经验至今仍有着积极的启示[2]。

抗日战争时期，中国共产党召开一系列卫生工作会议，发表卫生决议，制定各项卫生与健康政策法规，保障了广大人民群众的健康[3]。1939 年，军委总卫生部制定了《卫生部门暂行工作条例》，陕甘宁革命根据地驻军部队则专门成立了防病委员会，陕甘宁边区第二次党代会通过了《关于开展卫生保健工作的决议》，1940 年，晋察冀军区印发《关于夏季防病问题的通令》，1941 年，新四军军部颁布了《夏季卫生工作大纲》，1944 年，陕甘宁边区出台了《关于开展群众卫生医药工作的决议》。各项卫生健康政策法规的颁布与设立，有力地推动并保障了抗日战争时期根据地人民群众的健康，成为解放前卫生与健康发展政策体系重要组成部分。

解放战争时期，经过过去的革命战争中积累的经验，以及卫生技术的不断改进，我党的卫生与健康工作已大为进步，并且随着全国的解放，党的卫生健康政策逐步推广到全国。

建国前我党的系列卫生与健康政策不断改进，创造性地发动群众开展卫生活动，建立卫生防疫知识的全民教育方式和群众卫生活动的方式，成为新中国爱国卫生运动的重要源泉，逐步形成改善卫生状况、预防控制疾病、保障人民群众健康的中国特色卫生与健康模式[4]。

建立福利化的卫生与健康发展政策体系

从1949年新中国成立到1978年，党中央通过颁布卫生政策相关法律法规、开展预防接种和预防注射等多种方式积极推动卫生健康工作，初步建立了覆盖全民的福利化的卫生与健康发展政策体系，50年代初召开的第一届和第二届全国卫生大会明确了“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”的卫生与健康工作方针。

针对城乡不同身份的人群，确立了公费医疗、劳保医疗和合作医疗等3种不同的政策安排。1952年通过颁布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，确立了专门针对国家机关、人民团体和事业单位的工作人员公费医疗制度。1951年通过颁布《中华人民共和国劳动保险条例》确立了劳保医疗，保护了城镇国有企业和部分集体企业的工人职员的健康[5]。这些政策几乎覆盖了所有城镇职工及其子女，而政府财力无法涵括的广大农村则“依靠集体力量，在自愿互助的基础上”建立起合作医疗制度，成为农民的一项“集体福利事业”[6]。1965 年卫生部通过颁布《关于把卫生工作重点放到农村的报告》促进了全国实行合作医疗的农村达到93%。

此外，建国初期在抗击各种传染病(如鼠疫、天花)、地方性疾病方面也取得了不错的成效[7]。其中鼠疫因传染性强、病死率高，成为了当时危害性最大的一种烈性传染病。这一时期卫生防疫也被视为“一项重大的政治任务”。新中国卫生防疫实践的第一战也是从察哈尔省察北专区的鼠疫开始的[8]。1950至1954年东北地区共发生鼠疫6 800余人，平均每年1 300余人。1950年全国天花患者达43 286人，1954年有13个省发生病例[9- 10]，并从察北一直蔓延到张家口，直接威胁到首都北京的安全。在此情形下，中央人民政府卫生部采取了预防接种和预防注射的现代卫生防疫措施，通过颁布《种痘暂行办法》，规定凡中华人民共和国境内之居民不分国籍均须种痘，实现了对霍乱、鼠疫、天花、白喉等多种疾病的接种预防。随着疫苗的接种，东北、察蒙等多地的鼠疫和上海等地区的霍乱流行疾病基本上得到有效遏制。1950年，北京市率先颁布《传染病预防及处理暂行办法》，规定霍乱、鼠疫、天花发现后需要在12 小时以内立即报告；发现白喉、猩红热、斑疹伤寒、流行性脊髓膜炎、流行性脑炎后需于24 小时内立即报告；痢疾、伤寒(副伤寒)、回归热、黑热病、麻疹应于临床诊断后48 小时内报告。1955年，党中央颁布实施新中国第一部卫生防疫方面的综合性法规《传染病管理办法》，正式确立了传染病报告和隔离制度，开启了对传染病分类管理的先例。这些措施对及时遏制疫情起到了非常明显的效果。同时，在面对鼠疫、霍乱等急性传染性疾病的时候，迅速建立起隔离圈，3 天内完成各项群众性防疫工作，迅速地扑灭了疫情。

改革与发展新时代卫生与健康发展政策体系

1978年的十一届三中全会开启改革开放新时期，随着经济社会的发展，卫生健康工作经历了市场化(1978至2003年)、回归公益性(2003年至2012年)、打造健康中国(2012年至今)3个阶段。

市场化阶段此阶段国家针对当时医疗卫生领域存在的资源严重匮乏、服务能力不足等问题，提出卫生领域也需要强调效率。1979年《关于加强医院经济管理试点工作的通知》提出，开始尝试对医院实行“定额补助、经济核算、考核奖惩”。1985年提出“必须进行改革，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞活，解决卫生工作资金不足的问题”[11]。1997年提出“卫生机构实行并完善院(所、站)长负责制，进一步扩大经营”。经过一系列探索，这个阶段公立医院的综合实力总体加强，经济状况极大改善，但是服务的满意度、公平性、公益性下降。公共卫生方面，1978年，卫生部开始实行计划免疫；1989年，正式颁布了《中华人民共和国传染病防治法》；1989年，开始创建国家卫生城市活动，“卫生城市”等新型符号成为爱国卫生运动的重要着力点。1996年，第一次全国卫生工作会议明确了新时期卫生工作方针。

回归公益性阶段卫生领域的市场化较大地缓解了卫生服务供给不足，但却影响了医疗健康服务的可及性和公平性，党中央高度重视“病有所医”，明确公立医院应回归并坚持公益性。2003年，国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》，开启探索应对突发公共卫生事件制度化进程。2007年，党的十七大提出“健康是人全面发展的基础”，确定“人人享有基本医疗卫生服务”的目标。到2008年，城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险三大保险为主体、医疗救助等保障托底的基本医疗保障制度初步形成[12]。按照党的十七大精神，2009年3月印发《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出5项重点改革。

打造健康中国阶段党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央确立了人民健康优先发展的战略地位，作出“实施健康中国战略”的重大部署，更新医疗卫生工作的理念，深化医疗卫生体制改革，推动医疗卫生事业升级为卫生健康事业，在抗击新冠肺炎疫情中也经受住了重大考验。

全面加强党对健康卫生工作的领导：2014年，习近平总书记提出“没有全民健康，就没有全面小康”。2015年10月，党的十八届五中全会明确提出推进健康中国建设。2016年8月，在全国卫生与健康大会中创造性地提出“把健康融入所有政策，人民共建共享”作为新时代党的卫生与健康工作方针；同年8月审议通过“健康中国2030”规划纲要。2017年，党的十九大报告明确提出“健康中国”战略，要求“为人民群众提供全方位全周期健康服务”，将国民健康上升到国家战略高度。2018年，国家机构改革后组建国家卫生健康委员会。2019年7月，国务院成立健康中国行动推进委员会；同年发布《健康中国行动(2019—2030年)》，提出牢固树立“大卫生、大健康”理念，围绕疾病预防和健康促进两大核心，促进以治病为中心向以人民健康为中心转变的行动。2019年12月通过《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，这是我国卫生与健康领域的第一部基础性、综合性法律，在法律层面上进一步确立了健康优先发展的战略地位，强调健康理念融入各项政策，体现了卫生与健康工作理念从“以治病为中心”到“以人民健康为中心”的转变。2020年10月17日，通过《中华人民共和国生物安全法》，进一步维护国家安全、实现人与自然和谐共生。

全面深化医药卫生体制改革：分级诊疗制度不断完善，2015年，《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》提出探索建立包括医疗联合体在内的多种分工协作模式；2016年，开始开展家庭医生签约服务；2017年，开始试点建设多种形式的医疗联合体，推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式；2019年，启动国家区域医疗中心建设，提升区域医疗服务能力，减少患者跨区域看病。全民医保制度逐渐完善，2016年，开始城镇居民医保和新农合医保合并，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度；从2018年开始全国基本医疗保险参保覆盖率稳定在95%以上；新农合筹资水平从2003年人均30元开始到2020年人均833元，基本医疗保险从最初只覆盖住院扩展到门诊服务。巩固完善国家基本药物制度，多措并举降低虚高药价；2020年国家医保药品目录调整后，共新增谈判成功的119种药品进入目录，平均降价50.6%。推进医疗信息化建设，2018年，印发《关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见》等，逐步用信息化化解“看病繁琐”，促进远程医疗健康发展；患者可在线完成包括挂号、候诊、缴费等环节，可以在线复诊、护理，极大提升了老百姓就医的便利性。

全面提高公共卫生服务水平：深化实施基本和重大公共卫生服务项目。2020年人均基本公共卫生服务经费财政补助标准从2010年的15元提高到74元，服务项目包括建立居民健康档案和重点人群健康管理等12类，已基本覆盖百姓全生命周期。传染病疫情控制水平持续提升。中国疾病预防控制中心流感、脊髓灰质炎、麻疹、乙脑等实验室成为世界卫生组织参比实验室[13]。从2014年开始我国5岁以下儿童乙型肝炎病毒的携带率降至1%以下，摘掉了乙肝大国的帽子。面对2020年初突发的新冠疫情，国家立即成立由32个部门组成的国务院联防联控机制，第一时间筑造联防联控的严密防线，综合统筹开展各部门各地区的疫情防控工作；同时在全国范围内调集最优秀的专家和最急需的资源，全力以赴救治患者。

医学教育和科技创新发展：医学教育质量不断提升。2014年起开始全面实行住院医师规范化培训制度，目前基本已构建成以“5+3”为主体、以“3+2”为补充的临床医学人才培养体系。医学科技创新不断突破。屠呦呦从青蒿中提取出青蒿素，于2015年获得中国首个诺贝尔科学奖。为打造临床研究转化的“高地”，2012年启动建设国家临床医学研究中心，到2017年底，32家国家临床医学研究中心联合2 100余家医疗机构打造多种疾病领域的高水平临床研究平台，自主或参与制定诊治指南规范151项，促进产生更多的“中国标准”、“中国方案”。

注重传承发展中医药事业：2016年12月25日，通过《中华人民共和国中医药法》，这在中医药发展史上具有重要里程碑的意义。2021年1月，国务院办公厅印发《关于加快中医药特色发展的若干政策措施》，从夯实中医药人才基础等7个方面提出28条政策。中医药全程参与新冠肺炎疫情防控，筛选出以“清肺排毒汤”为代表的“三药三方”等方药，中医药使用率达到90%以上。加强综合医院中医药工作，将中西医结合工作成效纳入医院等级评审和绩效考核。提升县级中医医院医疗服务能力，中医药服务实现城乡全覆盖。

充分发挥医务人员的积极性和主动性：广大医务人员是守护人民健康的主力军。从2018年起开始设立“中国医师节”，进一步营造社会尊医重卫的良好氛围，增强广大医务人员的自豪感。习近平总书记对首个“中国医师节”作出重要指示强调，弘扬救死扶伤的人道主义精神，不断为增进人民健康作出新贡献。医疗机构合理调配医务人员工作量，改善工作条件。各相关部门加强爱护关心医务人员，对暴力伤医“零容忍”。

人民至上，生命至上。100年来，中国共产党始终坚持为人民服务的宗旨，坚持为中国人民谋幸福，团结带领全国人民度过各种考验，人均预期寿命从1949年的不到35岁到2019年的77.3岁，圆满地交出了温暖的健康答卷，逐步提高健康中国共建共享水平。当前，中国特色社会主义进入新时代，人民群众对美好生活有了新期盼，对卫生与健康有了新要求。党的十四五规划提出了“全面推进健康中国建设”的重大任务，新征程上我们党和国家不断推动“以治病为中心”向“以人民健康为中心”转变，继续为实现人民对美好生活的向往不懈努力，全方位全周期保障人民健康。