某变电站邻避效应引发环境信访案例分析及启示

镇江市生态环境局 汤 虹 谭梦琰

进入21世纪以来，随着经济社会快速发展和公众权利意识的逐步提高，特别是有关自身身心健康的保护，因此建设项目所引起的“邻避效应”问题日益突出[1]，进而引发的群体性事件攀升，不仅严重影响社会和谐稳定，而且牵制、阻碍经济社会发展。如何化解建设项目“邻避效应”带来的矛盾和问题，避免进一步的恶化发展，已成为考验各级政府执政能力和治理水平的一个重大现实问题。

1 变电站邻避效应引发环境信访案例概况

某镇拟建110kV 变电站为小型化、全户内变电站，房屋建筑面积1073.5m3，占地面积3633m3；变电站进线110kV、出线10kV，进出线均采取电缆埋地敷设的方式。建设地址符合该镇总体规划，与周边住宅间距和退让符合城市规划管理技术规定，项目已获发改委核准批复并取得建设用地不动产权证书。该项目编制的《建设环境影响报告表》通过审批，建成投运后周围的工频电场、磁场能够满足《电磁环境控制限值》（GB8702-2014）表1中公众曝露限值要求。

2020年7月该镇有网友发布题为有关该变电站违建的贴文，贴文中说到变电站距离某小区居民楼仅55米，存在电磁辐射环境污染，质疑该变电站项目是否符合国家规定、是否违规开工建设，随后多名群众通过“12345”热线、微博、网络论坛、政府网站等渠道集中反映该变电站，存在项目规划、环评不符等问题，担心存在电磁辐射环境污染，影响拟建地点周边商住小区居民生活质量，反对在现址建设，部分群众赴省信访局、镇政府上访，产生环境信访并阻止现场施工。

经现场调查，该变电站选址边界距最近的某小区约55米，距其他敏感点均在100米以上，不在电磁环境影响评价范围（界外30米）内。群众反映的环评虚假问题、变电站距离敏感点30米、电压达到220kV、无证施工等情况基本不属实。尽管作了大量宣传解释，变电站周边某小区居民普遍能接受建设该变电站的必要性，也认可该变电站的合法、合规，但仍然少部分群众抵触情绪较大，不能接受该变电站建设在自家小区附近，每天有群众驻守施工现场阻止施工，属于典型的公共基础设施产生“邻避效应”。

政府部门高度重视，第一时间向主要领导、省、市信访部门进行汇报，迅速成立了由宣传、信访、自然资源和规划、供电、生态环境、住建等相关部门组成的联合处置小组，落实专人在省信访局接待上访群众，就网友反映的变电站项目合法、合规性进行了解释，公示了规划、环评等审批文件，并科普了输变电电磁辐射相关知识。属地政府主动接受地方卫视采访，公开回应变电站建设相关情况。为缓解矛盾防止发生群体性事件暂停该变电站工程施工，待矛盾缓解后再实施项目建设。

镇政府采取召开座谈会、设立公示牌、公开信、实地考察2个类似变电站等措施，特别是考察了变电站主体与周边小区距离约20米的建设项目，变电站围墙与居民小区围墙紧挨且临近院墙就有一座幼儿园，变电站二楼为办公场所，科普辐射知识、宣传该变电站建设的公益性、安全性。目前该变电站外围管线建设工作正在推进，随后将要建设变电站主体场所，将继续做好周边居民的解释引导工作，同时依法、依规推进该变电站工程建设。

2 变电站邻避效应引发环境信访特点

信息不透明、参与度不高。虽然该变电站项目建设手续合法合规，但在实际的选址过程和报批报建手续中未全面向群众公布和参与，开发商在营销部分楼盘时虽“心中有数”但因利益驱使未全面告知某小区附近将来会建变电站，直至项目开展施工前期准备工作时小区居民发现后从而发生多人向政府部门投诉反映。因此信息不透明、参与度不高是产生环境信访的“触发点”。

“邻避效应”不要在我的后院心理。因城市发展需要新建商业和住宅用房大幅增加，用电、网络、垃圾处理等公共基础设施亟需补给，而商住地周边土地资源稀缺，使其配套建设诸如变电站、垃圾箱等公共设施与居住地比邻而居，选址矛盾愈发突出。“邻避”设施的该变电站解决了公众包括信访群众的用电需求，但由于不要在我的后院心理作祟造成矛盾上升。该变电站环境信访的发生从狭义角度看是民众对公共设施选址的抵抗，风险作为“邻避”设施的焦点，其核心问题是利益冲突，是项目周边小区居民保护房产价值和生活环境质量的理性反应。该“邻避效应”不要在我的后院心理是矛盾上升的“助推器”[2]。

“谈辐色变”不理解、不支持。公众对电磁辐射的关注度高，也存在着理解不全面有偏差产生心理恐慌现象。“谈辐色变”不理解、不支持是居民反对项目建设的主要理由。辐射分电离辐射、磁辐射[3]，电离辐射是放射性物质产生的能使受作用物质发生电离现象的辐射，其剂量大了对人体健康确实有损伤。而电磁辐射属于非电离辐射，从研究成果分析电磁辐射对人体的健康效应主要是热效应，这点与电离辐射区分较大。我国现行的电磁辐射环境质量标准是《电磁环境控制限值》（GB8702-2014），对照世界上大部分国家都遵循的国际非电离辐射防护委员会（ICNIRP）推荐限值标准，我国执行的限值标准更为严格。

新媒体传播带来的热点效应。新媒体的交互性、开放性等传播特点，使得网民很容易聚集起来，个别老百姓通过新媒体畅所欲言，片面描述变电站项目周边小区而忽略小区人口快速增长的用电需要，辐射敏感话题容易引发较大炒作，极易演变成群体性事件。

3 环境信访矛盾化解的相关启示

敏感项目实施要做好风险评估。公共工程往往也是民生工程，而变电站、垃圾焚烧、固废处置等公共工程亦属于敏感项目易产生邻避效应，实施前要充分调研、科学判断、合理布局，提前充分做好社会稳定风险评估工作。在项目建设前要事先做好科学信息发布、充分论证意见、风险前置评估等工作，提前发现产生环境信访的可能性，拓宽群众对利益诉求的渠道，让群众合理表达自身的诉求，让群众依法享有知情权、参与权、表达权和监督权，唯此才能掌控和化解风险，把公共工程好事办好。

科普宣传教育要实施常态化。作为变电站项目涉及辐射敏感性，大多数老百姓对“辐射”、“电磁”等概念有惧怕、有恐慌、有焦虑，如何打破认知误区、提升理性对话能力就需要科普宣传常态化，要有项目铺垫期、预热期、实施期的全过程覆盖，不能等到项目建设出现抵触情绪的节骨眼上才启动，更不能等到矛盾上升舆情发酵才开展。涉及辐射、二噁因等环境污染因子大多数所涉专业性强，科普宣传既要突出专业度、权威性，更要突出通俗化、接地气，注重科普与文化结合、与日常生活结合，拉近与公众的心理距离，增强公众看得明、听得懂、理解快的接受力[3]。

增强公众参与预防邻避效应。公众环境保护意识的不断提高，对环境质量的关注亦日愈增强，政府在环境决策过程中向公众收集意见，不仅提高政府决策的透明度和公信力，更能赢得公众的广泛支持，有利于淡化“邻避效应”和减少环境群众性事件的产生。

涉及多部门问题要强化协同联动。当一个环境信访涉及多部门时，有时会出现“九龙治水”现象，相关部门保持紧密协同联动形成合力、共同处置显得尤为重要。此次环境信访处理过程中，正是多部门协同联动掌握引导主动权、及时果断妥善处置，未发生群体性事件，解决了民众生活用电的要求，让群众对政府行政办事、服务能力得到认可。

矛盾管控化解关键走好“群众路线”。城市美好生活需要坚强的供电网络，而变电站是最重要的电源支持。生态环境部门多次走进项目现场、走访群众，主动通过“政风行风热线栏目”公开反馈处理情况，主要负责人亲自上门与信访群众代表见面沟通交流，表示欢迎监督，希望就进一步做好公众参与、提高环评质量等方面加强完善，请他们继续更多地关心关注环保工作，为守护绿水青山、共建美好家园做出贡献。相信群众、俯身倾听、坦诚面对、阳光公开、不偏不倚，将群众工作做实做细是此次矛盾化解的法宝。

综上，具有“邻避效应”的建设项目因建设过程中，因项目信息不透明、人民群众参与度不高，以及不要在我的后院“邻避效应”、公众专业知识缺乏、新媒体的热点传播效应等因素叠加效应引发环境信访事件，为化解该类环境信访矛盾，政府部门需及时公开建设项目信息，多方位沟通，告知项目合法合规性，遇到专业性问题通过媒体、专家向公众科普说明，同时为避免该类环境信访发生，建设项目需要做好风险评估，同时主动走访群众、加强沟通交流。