“住有所居”的目标内涵和量化指标

卢华翔

“住有所居”的发展目标最早是在2007年党的十七大报告中提出，在2017年党的十九大报告也再次强调，习近平总书记多次提到实现“住有所居”发展目标，特别是在2021年刚发布的《国家“十四五”规划纲要》里明确提出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”，加快建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度，让全体人民“住有所居”。

1 “住有所居”的目标内涵和衡量标准

从适当住房权角度来认识“住有所居”。适当住房权是联合国积极倡导的国家义务，最早在1976年聯合国人类住区第一次会议提出。适当住房和社区服务是基本的人权。在1996年联合国第二次人类住区会议上，将人人享有适当的住房作为未来的两大发展目标之一。在2016年联合国第三次人类住区会议新城市议程里，提出为所有人提供足够的可支付住房。

这三次会议里有几个关键词非常重要，分别是“适当住房权”“人人享有适当住房权”“所有人享有适当住房权”。保障公民的适当住房权，已经成为发达国家和地区住房发展的核心目标，比如美国在1949年《住房法》里提出，为全美的每一个家庭提供舒适的家和适宜的居住环境。瑞典、法国，特别是新加坡，目标更高，提出要让全体居民都有使他们引以为豪的住房。日本对这方面的要求更加精细化，提出要保障全体国民都能够拥有与其家庭构成、家庭成长各个阶段和居住地区特性相适应的良好的居住环境，从而保障安定的生活和住房目标。

通过前面的分析，我们认为“住有所居”的目标就是为人人享有适当住房，从国际上来看，联合国倡导的住房的国家义务和发达国家和地区的经验，我们认为居住权可以表述为人人享有适当住房的适当住房权。从中国发展情况来讲，住房的发展目标，从过去更多的鼓励购买转向“租购并举”，这反映了发展理念的变化，从强调住房的所有权到强调保护居民的居住权。

“人人享有适当住房”的内涵，强调的是使用住房的目标对象，应当包括全部城镇的常住家庭，不仅仅是户籍家庭，也包括非户籍家庭。另外，强调使所有居民能够获得适当的住房，不是仅仅强调户均的概念，可能要关注到不同的群体，甚至每个人。享有方面主要从居住方式角度来强调对居住权的保障，包括可以拥有住房产权的方式，也可以是租赁方式。享有的途径，可以包括市场的方式，也可以包括保障的方式。

适当住房，主要从数量、质量、可支付性几个方面来衡量。其实它的内涵还可以更丰富，包括物质层面的适当性，满足基本使用要求的一些物质空间，比如面积，基本的健康、卫生、安全保障等。另外经济层面的适用性，主要指住房指数应该在城镇家庭可承受的范围之内，以及社会层面的适当性，包括机会公平以及强调机构融合。另外在文化方面的考虑，比如住宅的风貌等，怎么尊重地域的传统，符合当地居民的居住习惯。

对“住有所居”主要衡量指标从三个角度来考虑：第一，从人的角度来讲是有房住。具体来讲从数量方面衡量“住有所居”，不管是购买的还是租赁的，住房的存量要达到户均超过一套，人均超过一间，同时将住房空置率控制在一个合理水平。第二，从房的角度来讲，要住好房。这主要是从住房质量上衡量“住有所居”，安全健康是必需的，另外是环境舒适度是一个更高的指标，特别是应该更加强调绿色化、智能化。第三，从钱的角度来讲，主要是住得起。这主要是从可支付的角度来衡量“住有所居”，包括从房价收入比、住房支出占家庭可支配收入的比例方面可以做一些衡量。

2 “住有所居”量化指标国际经验

在不同的发展阶段，不同国家的政策取向不同。总体来讲，西方发达国家都经历过从住房短缺到住房需求基本满足到质量提升三个阶段。在这三个阶段中，政府关注点从最初的主要关注住房的数量，到后来更多关注住房的质量。从居住的面积指标来讲，日本、法国、美国、英国、新加坡都建立了一套相应的指标体系，特别是对家庭住房最小居住面积的指标体系，针对不同家庭的人口数，都有一个最小居住面积的指标。比如，欧洲三人家庭是46平方米，这当然是使用面积。日本更精细化一些，既规定了最低居住面积的指标，比如一人户家庭是25平方米，两人户是30平方米。除了最低的居住标准，日本还规定了城市住宅引导居住面积报告，是更高的目标。从这些国家和地区居住面积指标分析的情况来看，最低人均居住面积指标基本上是人均11平方米到16平方米，引导性人均居住面积指标是人均20～40平方米。另外，欧洲国家根据城市经济发展的水平等因素来确定具体的指标。从这些国家来讲，应该说新加坡面积指标标准相比别的国家又略高一点。在质量指标方面，主要是从基于安全稀缺的考虑。另外还有基于生活舒适需求的考虑、生态友好需求的考虑等，每个国家都在这方面有相关系列指标的要求。

3 “住有所居”的目标体系

首先是面积指标。我们主要是从人的需求出发来研究确定人均住房使用面积指标，就是从人体工程学角度研究人均住房面积的底线指标、提升指标和舒适指标。又结合用地，特别是借助住宅用地资源的供给，从规划层面进行校核，提出合理的体制范围。

其次是基于人的使用需求和行为模式。根据人体工程学的尺度来研究确定住宅功能空间使用面积分级指标，确定不同功能空间的底线标准、提升标准和舒适标准。比如起居室，我们认为底线标准应该不能低于10平方米，提升的标准应该为12～20平方米，更高的标准可以达到20～30平方米。在功能空间使用的分级指标确定之后，根据家庭人口的构成，结合研究数据和各个房间功能面积标准，提出不同套型住房使用面积分级指标。主要有四个套型，一个是一室一厅，主要是一到两人居住的，底线指标可以是30平方米，提升标准是30～50平方米，另外还有两室两厅、三室两厅、四室两厅。当然，这并不是通过功能空间简单综合得出来的，做了综合测算得出的。另外，再结合各个套型家庭的人数，测算出人均住房使用面积，得出各个套型人均住房使用面积的分级指标。

再从三个层次，结合不同的适用对象提出住有所居的标准。第一，微观层面。建议城镇居民住房保障的人均最低住房使用面积的参考值为人均13平方米。如果低于这个值，建议纳入住房保障范围。随着经济社会的发展，居住水平不断提高，这个指标可以逐步提升。第二，中观层面。从城市层面，包括县城、县级市，可以在此范围内因地制宜来确定“住有所居”的指标。这个指标主要是作为住房发展的数量目标，可依据这个指标来进行其他的相关关联资源的配置。对于个人和家庭来讲，也可以作为一个引导性住房面积指标，比如最低的面积指标是人均13平方米，但是引导指标可以确定到35平方米或者38平方米。第三，宏观层面。可以把底线面积指标达标家庭的比例、引导性住房面积指标达标家庭的比例，作为衡量一个城市或者一个省（自治区）、“住有所居”实践情况。我们过去衡量这个指标，主要是人均建筑面积多少平方米，这个指标是相对比较单一的，不能完全反映“住有所居”的真实情况。如果把底线面积达标家庭比例、引导住房面积达标家庭比例考虑进去，对“住有所居”的衡量可能会更为全面、更为科学。如果上升到国家和省的层面，还可以衡量“住有所居”面积达标城市的比例。

4 “住有所居”的质量指标

质量指标主要有三个维度：第一是安全健康。安全性的住房和住区环境应该是必须具备的基本保障，这里不仅是建筑结构和物质环境层面，另外对室内的声光热的环境也是基本要求。第二是生活舒适性。因为生活水平提高了，居民对生活的要求也会越来越高，所以对住房建设质量、住房社区的服务配套，以及更加精细化、人性化的外观及内部设计，都有更高的要求，我们现在讲要绿色、低碳发展，住房住区的建设使用、管理运营全环节的生态节能环保都应该引起关注。第三是住区绿色更新、存量空间的高效和可持续使用等。

所以，我们提出来3个大类12项指标，比如安全健康类里面，更多关注到结构的安全性指标，关注到消防、通风、采光标准，以及室内空气标准。从生活舒适角度来讲，关注住宅的成套率，包括住宅配套设施完善比例，以及绿地率等要求，有无障碍设施覆盖率。从绿色智能讲，我们更加关注绿色建筑占新建住宅面积的比例，装配建筑占新建住宅的比例，以及住宅建筑及其设备设施周期等。

5 “住有所居”的经济指标

从目前住房发展状况来讲，经济指标做起来还是比较困难的，怎么来衡量可支付性？结合我国特点提出两类：一二线城市建议用房租收入比作为衡量可支付性的指标;其他城市中非热点城市或者房价不是特别高的城市，建议用房价收入比作为衡量指标。

“住有所居”是一个需要不断持续努力的长期目标。其重点在于保障所有城镇居民基本住房权。另外，“住有所居”也是一个渐进的发展目标，需要分阶段实施。