气候变化“自下而上”治理模式的优势、实施困境与完善路径

黄素梅

(湖南科技大学 法学与公共管理学院,湖南 湘潭 411021)

2015年巴黎气候大会把所有《联合国气候变化框架公约》(以下称“《公约》”)缔约方纳入气候治理的同一轨道，通过了《巴黎协定》，明确了“国家自主贡献”方案，这种“自下而上”的治理模式为各国灵活安排本国的减排活动提供了有益的引导，为应对气候变化的国际合作提供了新的法律框架。在国际气候变化法的发展历程中，《巴黎协定》无疑具有里程碑式的意义，它开启了以国家自主贡献为基础，配合全球总结机制的“自下而上”的全新气候治理模式。2020年《巴黎协定》的实施，将对该“自下而上”治理模式进行考验，其本身固有的一些不足之处，也有待完善。

一、“自下而上”治理模式的优势及其作用

(一) “自下而上”治理模式的优势

1.将所有缔约国纳入强制减排行列中有利于减缓气候变化

《巴黎协定》的出台标志着德班大会预期目标的实现，即达成一个涵盖所有缔约方的、同时具有法律约束力的国际气候协议。由于《公约》本身只规定了发达国家应承担减排义务，并应当为发展中国家应对气候变化提供资金援助和技术支持，发展中国家根据这部分支持，在结合本国国情的基础上自愿实施减排行动；而《巴黎协定》所确定的“自下而上”的治理模式涉及减缓、适应、资金、技术以及能力建设等各个领域，强调各缔约方需要采取的行动，同时明确了相应的减排目标、通报进展和审议规则，同时，每个缔约方所受到的外部强制力和惩罚性也得到了一定程度的削弱。

一方面，根据《巴黎协定》第四条第四款的规定，发达国家缔约方应继续带头实现全面经济范围的绝对减排目标，发展中国家应继续加强减缓努力，根据不同国情，逐渐实现绝对减排或限排目标。由此可知，缔约国都要承担减排义务，仅仅在行动力度上稍有不同。这意味着以往发展中国家只需享受全球温室气体减排成果而无需履行减排义务的时代已成为过去式。另一方面，这种行动是强制性的。首先，与此前历届气候大会通过的决议、议定书等法律文件不同，《巴黎协定》是具有法律约束力的国际气候协议，缔约国若有违反其规定的行为，将承担国际法责任。其次，《巴黎协定》第三条规定，所有缔约方的努力都应随时间的推移而逐渐增加，故发展中国家的减排义务也是强制性的，所有缔约方的减排都应当随时间推移而增加，而非《京都议定书》规定的“非附件(一)国家”可自愿参与减排活动。

2.国家自主贡献有利于各国主动积极采取减排措施

《巴黎协定》将世界各国纳入到统一的减排队伍当中，并设置了一个相对来说较为松散，但仍然具有一定顶层管控力度的减排义务分配体系。“国家自主贡献”允许每个缔约国基于自身国情和能力实施气候减缓、适应等行动，它以缔约国“自行领取”减排义务的方式，取代了原本先设定总量减排目标的顶层设计路径。《巴黎协定》第三条和第四条的诸多条款都明确规定，将把国家自主贡献作为实现 2℃目标的主要方式。由此，国家自主贡献在共同减排的基础上强调“区别”，因而不同于“自上而下”治理模式在有区别的基础上模糊地提出“共同责任”。这也是在当前固有观念和国家利益冲突的情况下所能实现的最优结果。

该模式的优势在于，首先，国家自主贡献是一种“自下而上”的机制安排，各国都能从自身能力出发制定和实施减排方案，从而避免了传统“自上而下”模式可能导致的国内经济风险。其次，国家自主贡献让发展中国家能够更加灵活地实施减排行动，这种将发展中国家纳入全球减排行列的做法，大大增加了2020年以后降低全球温室气体排放的可能性。如《巴黎协定》第四条第三款规定，根据不同国情，各缔约方的国家自主贡献应在其当前水平的基础上逐渐增加，并反映尽可能大的力度；第六条第八款规定，在可持续发展和消除贫困方面，必须以协调有效的方式向一些缔约方提供综合、整体和平衡的非市场方法，来协助启动他们国家自主贡献的运行。

3.国情基础上的自主贡献打破气候谈判僵局

自1992年《公约》通过以来，国际气候变化协议的法律性一直是谈判的难点。[1]92-104《公约》在未给缔约国设置具体减排任务的前提下才得以出台。《京都议定书》要求发达国家承担强制减排义务，美国也因此在签署后又拒绝批准加入，2011年加拿大也宣布退出。这些都可能使控制全球气候变暖的所有努力付之东流。从2009年哥本哈根会议开始，各届气候大会逐渐将注意力集中到形成具有法律约束力的国际气候协议上来，为实现这一目标，各国从政要到学者，乃至民间社会组织都进行了广泛而深刻的制度创新与努力。“自下而上”的全球气候治理模式尊重各国国情，强调自主贡献，各国提交的温室气体减排承诺具有较大的差异性，各缔约方所提交的国家自主贡献在量化目标、执行年限、减排方法以及削减的温室气体种类等内容上各不相同，避免了发展中国家产生减排压力，也就更有利于最终目标的顺利达成，为自1992年以来的国际气候变化博弈与自2001年美国拒绝批准《京都议定书》以来的全球气候谈判僵局打开了新的局面。

这一新局面实现了从《京都议定书》的“自上而下”、只为发达国家设置强制性量化减排目标，向“自下而上”、包括发达国家和发展中国家在内、基于自愿的国家自主贡献模式的转变。《巴黎协定》首次将所有缔约国都纳入到统一的制度框架内，有区别地承担各自的减排义务、做出各自的贡献，这是对各国更加积极地制定应对气候变化的规划方案、广泛参与全球气候治理行动的极大鼓励。从全球气候治理的角度来看，以全球目标为导向，以各国基本国情为出发点，以目标提出、进展评估、全球盘点、促进实施规则为行动规范，以资金、技术和能力建设为保障的新型全球治理模式，[2]61-67一方面能够广泛吸引各国积极参与，另一方面也在一定程度上增强了应对气候变化的行动力度，为2020年后的全球减排行动奠定了坚实的法律基础。

4.全球总结机制促使各国自主贡献逐渐增加

全球总结即缔约方会议应定期总结《巴黎协定》的执行情况，以评估实现协定宗旨和最终目标的集体进展情况。根据《巴黎协定》第十四条第二款的规定，2023年将进行第一次全球总结，此后每5年总结一次，缔约方会议另有决定的除外。毫无疑问，应对气候变化的全球总结模式是《巴黎协定》在确立了“自下而上”的国家自主贡献这一气候治理模式后设立的，它在顾及科学和保证公平的前提下，更加全面地考虑到各国应对气候变化的减缓和适应等行动，以保障协定的执行，它将成为未来缔约方会议在考虑加强温室气体减排和对气候变化的适应方面的累积性总结，并最终为建立健全全球应对气候变化的制度安排奠定基础。

(二)“自下而上”模式对全球气候治理的作用

《巴黎协定》之前，国际气候变化治理皆采取“自上而下”模式，难以应对全球气候变暖的现实情况。从国际气候谈判的发展历史来看，各缔约方之间一直存在较为激烈的分歧与对立，难以达成行动共识，全球气候治理模式亟需做出新的改变和尝试以解决此问题。由此，“自下而上”的治理模式应运而生。“自下而上”的治理模式强调以尊重国家主权、非对抗和非惩罚的自主参与方式，共同完成全球温室气体减排目标，从根本上推动了应对气候变化共识的达成。[3]64-76

首先，尊重国家主权对于集中全球力量应对气候变化有着重要意义。国家主权是全球气候治理领域的焦点问题之一，在传统“自上而下”的治理模式下，部分发达国家以应对气候变化为借口干涉别国内政、破坏他国主权，因此遭到一些国家的指责。而“自下而上”模式赋予缔约国以充分的自由，在尊重国家主权的基础上自主决定减排，很大程度上缓解了某些国家以被干涉内政为由消极履行减排义务的难题。

其次，对于全球气候变化的应对，不同国家从保障自身利益出发往往持有不同观点，互相之间常常抱有敌意且以一种对抗的态度参与国际气候谈判与协商。而“自下而上”强调国际合作而非对抗，使立场不同的国家持平和、积极的态度参与气候治理，对形成具有法律约束力的气候协议发挥了积极作用。在进行气候谈判以及后续的具体治理行动中，“自上而下”的治理模式避免了各缔约方的利益遭受不应有的侵害，进而促使各国主动贡献出自己的减排力量。

最后，“自下而上”的“非惩罚性”对于凝聚气候变化共识具有重要意义。在进行气候谈判的过程中，个别国家由于自身能力原因，拒绝参加温室气体的减排行动，或参与减排行动的积极性不高，而这些国家往往是需要资金或技术支持，而不是对其施加惩罚措施。与发达国家相比，发展中国家在技术与资金方面天然处于弱势地位，以往的气候谈判更加注重结果，对具体国情的考虑不足，使得国家间分歧不断扩大。“自下而上”的治理模式更提倡鼓励而非惩罚，由发达国家给予发展中国家资金和技术支持，让更多国家有能力且更愿意主动参与到气候治理中，在尽可能减少争议的基础上，避免了过于严厉的惩罚机制以打击国家参与气候治理的积极性。

总之，《巴黎协定》确认的“自下而上”气候治理新模式充分尊重国情和国家自主意愿，使缔约国积极主动参与气候变化的全球应对，结束了长期以来气候谈判的混乱局面，全球气候治理由此进入新时代。

二、“自下而上”治理模式的实施困境

“自下而上”气候治理模式具有自身的优势，为全球温室气体减排开启了新篇章，但实施中也面临一些困境，亟待解决。

(一)制度安排较为松散，欠缺强制约束力

“自下而上”治理模式的推动达成了全球气候治理共识，促使全球气候治理迈入了新的阶段。但与此同时也在一定程度上削弱了《巴黎协定》的法律约束力。“自下而上”意味着各缔约方自愿参与应对气候变化的各项行动，自主设置减排目标和具体行动路线。这种模式强调各国的自主参与，不断增强各国的减排决心，是最终通过《巴黎协定》和达成全球气候治理共识的重要推动力。然而，“自下而上”模式所具有的这些松散特质，正是导致全球气候变化应对新问题的主要原因。

首先，各缔约国提交的国家自主贡献目标在内容设计上存在一些缺陷。由于未来国际和国内政治经济的发展仍然存在不稳定因素，大多数国家对于能否按时完成量化减排目标仍有很大程度的不确定性。发展中国家由于受到自身能力限制，有些则利用国际机构提供的资金来雇佣国外咨询机构帮助其制定目标，在目标制定之初就缺乏必要的参与感。另一方面，资金和技术问题一直以来都是国际气候谈判的难点，同时也是导致国家利益分歧和对立的重要原因之一。对于发展中国家而言，国家自主贡献的落实离不开相应的资金和技术支持，因此这些国家在执行其减排目标时也将面临巨大挑战。另外，针对各国自主贡献目标中减排量的计算方法、目标设计等内容，《巴黎协定》并未设置一个统一的标准，如何在有限的时间内保证国家自主贡献目标的有效达成是摆在国际社会面前的重要问题。

其次，“自下而上”意味着缔约国各自按照自主意愿参与气候治理，自行设置行动方案，只要求缔约方就“国家自主贡献”的进展情况定期汇报。在这种模式下，各方所实施的减排行动大多出于主动和自觉，各缔约国也无需制定相应的国内法来保证自主贡献目标的实现。虽然《巴黎协定》要求缔约方定期就减排目标的执行情况进行全球总结，但具体的操作方法以及如何保证这种总结的有效性，还有待各方进一步讨论。《京都议定书》要求附件(一)国家必须承担具有法律约束力的强制减排义务，因而遭到了发达国家的强烈反对，因此“自上而下”的气候治理模式并未取得实质效果。一直以来，气候协议是否应具有“法律约束力”也是国际气候谈判的焦点问题之一。而《京都议定书》的失败表明，即使具备很强的法律约束力，也并不一定能有效解决气候变化问题。《巴黎协定》吸取了这一经验教训，采用“自下而上”的气候治理模式，不再给缔约国设置强制减排目标，也正是因为这种非强制性，各国的自主贡献随时可能遭到推诿和拖延，滑向另一个极端。[4]1-11

(二)主体参与的广泛性与行动力度之间难以协调

从气候治理的历史实践看，各国为减缓气候变化而进行的国际合作需要在参与主体的全面性与减缓行动的力度之间进行权衡，在提高国家参与广泛性的同时，也要保证减排行动的实施力度。如果法律约束力过强，既定的减缓行动力度又过高，就会打击一些国家参与的积极性，例如，因为无力承担不能完成量化减排目标的法律后果，加拿大在2012年正式退出了《京都议定书》；如果只注重主体参与的广泛性而忽视法律保障力度，就会导致各国自主提出的减缓承诺缺乏国际法律约束力，进而可能无法完成既定的减排任务。从不同国家应承担的历史责任看，《京都议定书》只给发达国家设定量化减排指标的做法是相对公平的，这得到了所有发展中国家的支持，但这样一来，全球减缓行动的力度便得不到保证；相反，美国则认为这种责任分配方式与公平原则相悖，因此拒绝批准议定书。《巴黎协定》在保证参与主体的广泛性与减缓行动的力度之间进行权衡时选择了前者；同时，在保障行动力度方面，《巴黎协定》也做出了一定的努力，即通过建立全球总结机制，并依托透明度框架和遵约机制，鼓励缔约方自愿提高减缓力度，以开放性、促进性的多边评议和委员会评审手段，试图通过向缔约国施加舆论压力的方式，促使其增强行动力度。

但有一点可以肯定，在《巴黎协定》这种国家自主贡献的模式下，各国一般不会主动做出强有力的减缓承诺。一方面，由于气候应对行动对经济发展的影响依然是一个未知数，各国在制定气候决策时往往具有很强的保守性。发达国家与发展中国家在经济发展水平和社会产业结构等方面都存在较大差距，目前发展中国家仍处于发展经济和改善民生的关键阶段，在这种阶段应如何在发展经济与保护环境、削减碳排放之间找到平衡点，是摆在发展中国家面前的一大难题。而发达国家没有相关经验可以提供，任何国家都没有成功的范例可供效仿，而且发展中国家在实施减缓行动时普遍缺乏资金支持和技术保障。因此，气候减缓行动仍然只会被各国视为一种责任和负担。另一方面，在开展国际气候谈判和合作的过程中，各国都会试图通过限制别人权利的方式来扩大自己的利益范围，因此当需要调整行动方案，尤其是向增强行动力度的方向调整时，各缔约国往往会先提出较容易完成的目标，以便在将来应对气候变化的挑战和压力时留有余地，这最终将影响全球减排目标的实现。

(三)与“自上而下”模式的过渡难题

《巴黎协定》对2020年后全球温室气体减排行动做出了相应的制度安排，而在此之前，全球气候变化的应对仍由《京都议定书》加以保障。由于涉及两个不同的气候治理模式，因此难免会产生冲突。一方面，是依据《京都议定书》做出的减排承诺如何与《巴黎协定》规定的国家自主贡献进行过渡和衔接的问题。根据《巴黎协定》第六条的规定，缔约方可以在自愿的基础上展开气候合作，在征得参加方缔约国同意后，可以利用国际转让的减缓成果来实现国家自主贡献，并且应使用稳健的核算，依据缔约方会议的指导避免双重核算。由此可知，在《京都议定书》的指导下所产生的减排成果并不一定可以纳入国家自主贡献的内容之中，而是需要一个协商过程来进行过渡，这无疑为以往的气候治理模式与国家自主贡献之间的衔接带来诸多不确定因素。另一方面，《巴黎协定》只规定了2020年以后全球应对气候变化的具体行动，虽然联合国气候变化大会通过了《巴黎决议》，并对2020年之前的行动做出了安排，但从内容来看，该决议强调缔约方应当在减缓、适应及资金等方面尽可能地作出最大努力，并对减缓和适应行动进行技术审查，因此更侧重于发挥缔约国的道义精神。2015-2020年间，气候变化的应对更多地取决于国家的自愿行为，而非强制行动。在过渡期应寻求两种模式之间的平衡，进而保证全球气候治理的有效性。

三、“自下而上”治理模式的完善路径

为了突破以上困境，将“自下而上”治理模式的优势予以最大的发挥，可以尝试从以下方面进行完善。

(一)为发展中国家实施减排行动设置“过渡期”

实际上，《巴黎协定》所提出的“国家自主贡献”模式在一定程度上起到了“准过渡期”的作用，它为各缔约方承担有法律约束力的减排义务提供了缓冲。但从长远来看，要实现《公约》和《巴黎协定》确立的气候变化目标，单纯依靠以“国家自主贡献”为主要内容的“自下而上”的治理模式似乎还远远不够，还需要与“自上而下”的量化减排模式相结合，二者共同发挥作用。在未来气候治理模式的转变过程中，尤其对于发展中国家而言，“过渡期”仍然拥有广泛的适用空间。

与发达国家相比，发展中国家在环境保护的历史责任、温室气体的实际排放以及气候变化的应对能力方面明显处于弱势地位，要求其承担与发达国家同样的强制减排义务显然是不公平的。因此，在“自下而上”与“自上而下”模式相结合的过程中，应当给发展中国家设置一个“过渡期”，以增强其履行强制减排义务的有效性。其实，在国际法发展历史中，这种做法是有先例可循的，如世界贸易组织为发展中国家设置的不少于18年的过渡期，《蒙特利尔议定书》为发展中国家设置的10年过渡期。当然，过渡期应当以满足一定的条件为前提: 第一，不能影响《公约》和《巴黎协定》最终目标的实现；第二，过渡期应当满足《公约》第三条的规定，即“发达国家缔约方应当率先应对气候变化及其不利影响”，也就是说发达国家减排义务的有效履行是发展中国家承担强制减排责任的前提和基础；第三，关于过渡期的具体时限，要结合《巴黎协定》下发展中国家履行“国家自主贡献”的审议与评估情况来确定。[5]178-192

(二)采用复合标准确定减排责任的分担方法

长期以来，如何分担缔约国的减排义务是国际气候谈判中最具争议的焦点问题。《公约》和《京都议定书》所采取的“自上而下”的强制量化减排方式，是建立在发达国家与发展中国家身份的二元划分以及发达国家的历史责任的基础上，总体呈现出机械、静态的特征。[6]76-86《巴黎协定》确立的“国家自主贡献”改变了以往减排责任的承担方式，实现了气候治理模式向“自下而上”的转变，意味着缔约国可以从国情出发，制定符合本国实际的减排目标和行动方案，具有复合性和动态性的双重特征。一方面，考虑到各国在经济社会发展、科技水平以及人口数量等方面存在明显差异，因此国家自主贡献采用了“复合标准”；又因为需要每隔五年进行一次全球总结，并根据总结和评审结果调整行动方案，这就使得减排责任的承担更加具有动态性。这种灵活的制度安排促进了缔约国对新的气候协议的普遍认可。不过，为了达成《公约》和《巴黎协定》中应对气候变化的最终目标，“国家自主贡献”仍然需要加强它的行动力度，气候变化法的核心议题仍将是达成一个约束力更强的减排责任分担方案。在此过程中，用以界定减排义务的动态复合标准需要更加明确，才能实现减排雄心和减排意愿两者兼顾。动态复合标准的确定应采用在履行“国家自主贡献”过程中形成的、各国普遍达成共识的基本标准，如历史排放量和现实排放量、累积排放和人均排放，同时也考虑体现能力原则的人类发展指数等标准，从而保证减排模式在向“自下而上”转变的过程中，能够最大程度地得到缔约国的普遍认同和执行。

(三)加强“自下而上”与“自上而下”模式的结合

“自上而下”的气候治理模式是《公约》精神在应对气候变化初期的制度表现，其核心是在政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布气候报告、国际社会开始对气候变化的事实以及后果有了基本认知的前提下，确定气候变化应对的总体目标和应削减的温室气体总量，“自上而下”地为各缔约国分配减排任务，通过各参与主体削减温室气体排放量的总和来实现预定的减排目标。这一模式在《京都议定书》中得到正式确认，其优点在于能够保证减排义务和减排模式的统一，确保实现最终减排目标；缺点则在于欠缺对各缔约国的减排成本、减排能力、减排意愿等具体细节的考虑，导致在具体的实施过程中始终举步维艰。2014年的华沙气候大会首次提出了“国家自主贡献预案”，并在《巴黎协定》中得到了确立，由此推动了“自上而下”的强制量化减排模式向“自下而上”气候治理模式的最终转变。“自下而上”模式的优点主要在于能够充分考虑各缔约国的实际情况，各国从本国国情出发制定的“国家自主贡献”方案更容易得到落实，同时，缔约国可以通过全球总结和审议，在实施减排方案的过程中适时作出调整；但另一方面，“国家自主贡献”在强调自主性和灵活性的同时也大大降低了其强制约束力，弱化了“自上而下”治理模式的强制减排义务和有力的遵约制度。由于约束力的弱化，各国提出的“国家自主贡献”往往达不到减排目标的要求，容易导致减排模式逐渐与减排目标相脱离。因此，需要尽快推动“自下而上”与“自上而下”模式相结合，通过全球总结、评估和遵约机制的强化，在减排模式的灵活性与强制性之间寻求平衡，从而实现《公约》和《巴黎协定》所确定的最终减排目标。

(四)打破国家与区域利益的偏见，加强国际合作

自《巴黎协定》签署后，全球温室气体减排行动的效果并未达到人类预期。2019年，联合国环境规划署(UNEP)发布了一份《排放差距报告》，报告指出，在过去的十年间，全球温室气体浓度以每年1.5%的速度上升，2018年的温室气体排放总量更是达到了553亿吨，成为历史新高。同时，报告还指出，即使各缔约国在《巴黎协定》中所做出的减排承诺均得到有效落实，全球气温仍会上升3.2℃左右；各国必须付出更大努力，将减排目标提高至当前水平的5倍以上，才有希望实现1.5℃的全球控温目标。[7]3而造成这种困境的主要原因之一，是发达国家与发展中国家之间存在着巨大的利益分歧。发达国家参与全球气候治理的意愿不断下降，共识难以达成，尤其在2020年11月4日美国正式退出《巴黎协定》后，国际气候合作陷入了更加不确定的状态。如今气候治理已经迫在眉睫，各国唯有打破国家与区域利益的偏见，切实推进国际气候合作，方能实现构建人类气候命运共同体这一宏伟目标。

一方面，各国应坚持多边主义立场，摒弃狭隘的国家利己主义。在国际关系中，国家利益无疑是主权国家的最高利益，但参与全球气候治理并不意味着对国家利益的放弃。解决全球变暖问题需要主权国家牺牲一些短期利益，而真正意义上的国家利益则是长远可持续的。正如习近平主席在领导人气候峰会上指出的，国际社会正面临全球环境治理这一前所未有的困难，各国应勠力同心，勇于担当，共建人与自然生命共同体。[8]7-9美国总统拜登在就职当天即宣布美国将重返《巴黎协定》，随后推出了多项国内和国际气候政策，表示将回归多边主义，利用领导人气候峰会等重要平台，恢复与伙伴和盟友之间的气候协商与沟通。[9]26-33另一方面，各国应在总结以往气候治理行动经验教训的基础上，对全球气候治理协商与谈判机制做出进一步的调整。比如，《公约》规定只有在投票的与会国数量达到四分之三时，才能对《公约》条文进行修改。这一规定大大降低了全球气候治理行动的灵活性，也使集体行动的效率大打折扣，在这种情况下，国际气候谈判也屡屡受挫。同样，“共同但有区别的责任原则”在划分发达国家与发展中国家之间的减排责任上是明确且合理的，但在2008年全球经济危机爆发以后，发达国家的态度产生了巨大变化，导致全球减排行动一度陷入停滞状态。为解决这些问题，国际社会应对气候协商与谈判机制做出适时的调整，以适应国际气候合作的不断发展。