基于CIM模型的长江禁捕政策执行风险

赵玲　吴雁萍

摘要： 长江禁捕承载着长江水生环境保护与渔业资源恢复的重要功能，同时也蕴含着潜在的社会稳定风险因素。为量化长江禁捕政策执行风险因素，评估风险等级，以安徽省、江苏省两地政策执行为例，分别从执行主体、目标群体、政策环境3个方面，建立风险评估指标体系，对各风险因素的影响程度进行打分，并运用控制区间和记忆模型（CIM）进行风险测量。结果表明：安徽省、江苏省两地禁捕政策执行风险概率处于中等水平。其中，执行主体职业能力素养、执行策略、目标群体利益受影响情况、补贴对象认定、当地经济发展情况、配套性支持政策为高风险因子。基于这一结果，参考各因素间的关联性，实现长江禁捕政策执行风险的精准识别和有效应对，保障政策顺利推行。

关键词： 长江禁捕;社会稳定;风险评估;CIM模型

中图分类号： F326.4 文献标识码： A 文章编号： 1000-4440（2021）01-0230-07

Implementation risks of the prohibition of fishing in Yangtze River based on CIM model

ZHAO Ling， WU Yan-ping

（College of Marine Culture and Law， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306， China）

Abstract： The prohibition of fishing in Yangtze River not only carries important functions of aquatic environment protection and restoration of fishery resources， but also contains potential social stability risk factors. In order to quantify the risk factors and assess the risk levels of the policy， this essay was based on the implementation of policies in Anhui province and Jiangsu province， and the risk evaluation index system was established from the aspects of execution subject， target group， policy environment. Impact degree of the risk factors was graded and analyzed based on the controlled interval and memory （CIM） model. The results showed that the implementation risks of the policies in Anhui and Jiangsu were at medium level. In addition， the professional competence of execution subject， executive strategy， the impact on the target group's interests， the identification of subsidies， local economic development， and supporting policies were the high-risk factors. Based on this result， with reference to the correlation among various factors in the risk system， the implementation risks of the prohibition of fishing in Yangtze River can be accurately identified and effectively responded to ensure the smooth implementation.

Key words： the prohibition of fishing in Yangtze River;social stability;risk assessment;controlled interval and memory（CIM） model

長江是世界上水生生物多样性最为丰富的河流之一，长期以来，由于受过度捕捞、河道整治、水域污染等多重因素影响，长江水生环境日趋恶化[1]，渔业种质资源下降，长江已进入“无鱼”等级。习近平总书记多次强调“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项”。2018年9月，国务院颁布《关于加强长江水生生物保护工作的意见》，明确规定自2020年起，推进长江流域重点水域实现十年禁捕[2]。禁捕的执行对于长江渔业资源养护具有重大意义，但政策本身的结构复杂性、规模庞大性、时间长久性和环境多变性决定了政策执行可能存在相关社会风险。

作为风险治理研究的首要阶段，以风险识别为目的的社会稳定风险评估受到了学界诸多关注。当前，社会风险的量化评估研究主要集中于重大决策和重大工程项目。关于重大决策，近年来社会稳定风险评估的重点专注于政策的制定与执行是否符合国家部门的规定要求，符合经济社会（政策环境）发展水平，反映民众（目标群体）意见，具有稳定性并与有关部门相关政策步调一致[3]。但此类社会稳定风险评估集中于决策前，多静态评估，缺乏动态跟踪监测[4]，忽视了政策运行的周期性和风险释放的迟滞性，评估指标多模糊性，评估体系完善度不高，定性分析多于量化分析[5]。而在重大工程项目上，社会稳定风险评估多为经济、社会、生态效益评估[6]，对引发公众冲突的风险源研究不够深入，指标体系单一，缺乏社会风险形成机理的研究分析[7]。针对上述重大决策与工程项目社会稳定风险评估的特点与不足，本研究采用定量评估模型——控制区间和记忆模型（CIM）进行总风险评估及关键风险因子识别，建立长江禁捕政策社会稳定风险评估体系， 为今后研究工作提供参考。

1 材料与方法

1.1 研究方法

在运用专题讨论法的同时结合问卷调查和实地访谈初步构建评估模型。所用初期材料由上海海洋大学调研团队在长江禁捕区域7个省（市）调查所得，结合项目参与者意见和实地调研访谈结果细化指标体系。而后采用德尔菲专家调查法，邀请长江水域生态保护战略研究中心长期从事渔民退捕生态补偿、社会保障、转产转业等方面研究的专家对各风险因素的影响程度打分，并通过因素对比分析计算指标权重。根据打分结果利用CIM模型逐级并联叠加计算总风险概率和风险期望值，识别分析关键风险。主要优势包括：采用定量评估CIM模型，减少评估过程中主观设定的影响，降低模糊性因素干扰;定性定量研究综合，将理论性指导与实际运用结合;基于评估结果提出风险预防与化解策略，为今后研究工作提供参考。

1.2 长江禁捕政策执行风险评估指标体系构建

1.2.1 风险因素模型构建 长江禁捕政策隶属于重大行政决策，是由政策主体、政策客体和政策环境相互作用而构成的社会政治系统[8]。在执行系统中，执行主体为首要施策者，发挥着重要作用。执行主体人员应当具备政策认知、政策宣传、方案设计、政策推广等专业能力素养，同时还应对所施行政策保持相对认同感和负责任态度[9]，且作为系统化工程，政策执行涉及多部门主体，部门配合、策略完备、沟通顺畅是有效执行的关键[10]。目标群体作为政策客体，掌握政策质量标准的主要发言权，其对政策的满意度直接影响政策的输出效果。面对社会结构转型变化，阶层利益分化，财富分配差距，群体的不公平感与相对剥夺感也进一步上升，而政府部门单一的行政手段与落后的工作理念也影响着群体对于政府的信任度[11]。同时，利益关系作为重大决策调整的第一基本关系也在根本上影响着群体接受度[12]。此外，重大决策作为社会环境的产物，必然受外部自然环境（气候、地理、生态）和社会环境（经济、政治、文化、科教）影响，且相较于自然环境，社会环境对其影响层面更深，范围更广[13]。基于此，本研究构建了以政策执行系统要素为基础的长江禁捕政策社会稳定风险评估框架（图1）。

1.2.2 风险评估体系构建 基于上述框架，运用专题讨论、问卷调查、实地访谈等方法对各风险影响因素进行分类识别，结合多次座谈会专家论证咨询与实地调研参与者意见，构建长江禁捕政策社会稳定风险评估体系，各指标及对应要素见表1。

所构建的风险评估矩阵共含9个要素，14个指标，具体分类如下：

（1）执行主体

C1：职业能力素质，即执行主体对于禁捕政策的宣传力度和基层信息掌握度。禁捕过程中，部门主体会结合政策目标要求，进行区域评估，针对地区条件细化方案，并对政策进行宣传。

C2：执行者态度，即执行主体对于政策内涵的理解力和态度。长江禁捕政策多重要素，需执行者深刻理解其精神和政策要求。此外，流域内渔民分散，文化水平较低，政策理解存在困难，执行人员应当保持认真、全面、耐心的态度，减少畏难情绪。

C3：执行策略，即具体行动方案计划。中央文件给予了主要目标方向，具体行动策略计划由各地因地制宜，统筹考虑。

C4：沟通协调机制，即机构责任主体清晰度和权责划分明确度。禁捕政策由农业农村部门牵头，地方政府主导，财政、社保、公安多部门配合参与，需明晰责任主体和权责划分，协调配合执行。

（2）目标群体

C5：退捕渔民态度和心态，包括政策满意度、执行主体信任度和相对剥夺感，此三要素可直观反映渔民态度和风险认知状况。

C6：退捕渔民利益受影响情况，即渔民相较于禁捕前生产生活受影响程度，包括渔民收入受影响程度和再就业可能性。禁捕的实施必然会导致短期内渔民利益受损，渔民失去主要生计来源，今后生产生活面临极大挑战。

C7：补贴对象认定是补偿分配的重要依据。此次禁捕涉及长江水生生物保护区、重点湖泊和重要干支流，流域内渔民构成复杂，补贴对象的认定成为政策执行的重要环节。

（3）政策环境

C8：地区经济发展。政策的执行无法脱离于经济环境而存在，经济的稳定是政策活动发展的必要条件[14]。禁捕实施涉及渔民、渔船、生产工具补偿，以及配套性政策补贴，需地区财政提供支持。

C9：配套性政策支持。长江禁捕并非为单一政策体系，除基本补助外，住房安置、养老医疗等配套措施的支持也是关键性保障。

1.3 CIM模型构建

控制区间和记忆模型（CIM）由英国著名学者Chapman和Cooper于1983年共同提出，其主要原理在于“用具有相同寬度区间的直方图表示变量的概率分布，用和代表概率函数积分，以此使概率分布的叠加运算得以简洁化”[15]。CIM模型可以克服禁捕政策执行中各风险因素间的随机性、无序性和独立性，是一种多因素风险计算方法。

1.3.1 构建风险因素评价集合 风险因素评价集合是由不同风险因素等级组成的集合，用V表示。目前，国务院出台文件规定对重大决策风险进行低、中、高三级划分[16]。部分研究专家以此为基础进一步量化细分，进行0.2～1.0的五级划分[17]。本研究借鉴众多学者意见，将风险等级划分为微小、较小、一般、较大、重大，并按照0.2～1.0的比例标度对各等级进行赋值。

1.3.2 确定风险因素权重 根据各因素对禁捕政策执行风险程度的不同影响，采用专家打分法进行指标权重的确立，而后以加权平均求出各指标权重得分（表2）。

B层次指标权重（HB）[18]，

式中，n为专家总数，i为专家位数，Xi为重要程度得分值;

C层次指标权重（HC）由得分权重和受选频率权重构成[18]，

式中，n为专家总数，Xi为重要程度得分值，Yi为受选频率;

设定C层次下D层次各指标因素权重相同。

1.3.3 计算禁捕政策执行总风险概率 根据德尔菲专家调查法评分结果，求出各风险因素概率分布，并运用CIM并联响应模型，基于如下公式，按划分层次逐级计算各层次风险概率，并结合风险因素权重，求出总风险概率。

式中，P为总风险概率，Q1、Q2为2个风险因素，di为概率区间的组中值，n 为分组数。

2 结果与分析

2.1 长江禁捕政策总体风险评价

基于禁捕政策执行过程，从执行主体、目标群体、政策环境3个层面构建社会稳定风险评估体系，克服前期社会稳定风险评估的静态性。基于上述计算过程，求得安徽、江苏两省禁捕政策总风险概率分布（图2）。图2显示，安徽、江苏两省禁捕执行风险处于一般等级，概率分别为0.41和0.33。为了进一步对风险程度进行评估，依据如下公式求出两地总风险期望值和各风险要素期望值（表3）。R=∑5i=1Vi×Pi，式中，R代表风险程度期望值，Vi代表0.2～1.0风险程度等级，Pi代表风险因子的概率分布。

经计算，安徽、江苏两省总体风险期望值分别为0.54和0.59，处于风险等级[0.4～0.6]区间内。表明现阶段该政策整体风险程度处于中等水平，重大风险发生率不高，在有效监管保障措施下可实现平稳推行。但是，对各级风险进行识别判定后发现，部分风险因子期望值高于总风险期望值。因此，以两地区总体风险值“一般”等级为标准，对两地风险期望值较高的风险因素（R≥0.6）进行识别分析。

2.2 长江禁捕政策关键风险因素分析

根据两省长江禁捕政策风险因素概率分布（表3），安徽省的高风险因子为退捕渔民利益受影响情况（C6）、补贴对象认定（C7）、地区经济发展（C8），江苏省的高风险因子为职业能力素质（C1）、执行策略（C3）、地区经济发展（C8）、配套性政策支持（C9）。综合上述关键风险因素，可将安徽、江苏两省重点风险归纳为以下3个方面。

2.2.1 执行主体实际工作存在巨大挑战 由表3可知，虽然安徽、江苏两省执行主体风险期望值（B1）均未超过一般等级标准，但江苏省C1、C3两项因子风险较高。

执行主体职业能力素质风险（C1）：长江禁捕执行工作重心在农业部门，渔民身份识别、政策宣传落实、动态管理都需省农业农村厅做好相关安排。但在当前国家行政体制改革背景下，江苏省原海洋与渔业局负责该项工作的人员无一转隶到省农业农村厅，不可避免出现基层工作人员不足，职业能力素质不强的困境，对于流域内情况了解不清，政策文件吃不透，影响执行效果与精准度。

执行策略风险（C3）：禁捕过程中，捕捞权回收、渔船拆解、渔民安置补偿、转产转业等多项任务涉及农业、人社、财政、渔政等各部门，虽然江苏省大部分市（区）已制定印发了实施方案和补偿标准，但在实际执行中，任务目标错综复杂，缺乏高效合理的布局安排，各环节工作无法做到有效衔接，资源技术缺乏良好的协调配合，禁捕工作存在巨大挑战。

2.2.2 退捕渔民政策期望与实际情况存在矛盾 根据上述指标，目标群体风险期望值为B2安徽>B2江苏，且B2安徽>0.6，高于一般等级，主要风险来源于C6、C7两项因子。

退捕渔民利益受影响情况（C6）：安徽省此次重点水域禁捕涉及长江岸线约800 km、44个水生生物保护区、15市64县、12 727艘合法渔船、30 000多渔民，相比于江苏省拟退捕渔船数、退捕对象较多，且主要分布于保护区内，时间紧，任务重，压力大。此前多数渔民依靠捕捞过上小康生活，因此对于退捕后的补贴抱有较大期望。但现实中，繁重的禁捕任务所需资金较多，致使原本经济并不宽裕的安徽省财政负担进一步加重，一旦补偿资金不能及时到位，安置问题无法妥善解决，很可能降低渔民满意度，引发其非正常上访行为。

补贴对象认定（C7）：在安徽省，退捕渔民构成较为复杂，部分地区存在有证和无证渔民、专职和兼业渔民等现象，补贴对象认定标准存在争议;加之各县区领导重视程度不同，目标要求不一致，难免出现政策偏差，导致渔民不满情绪滋生。退捕渔民作为目标对象，会对政策与自身利益之间的关系进行识别，并作出回应，采取相关行动，设法影响政策执行，以期最大程度实现自身利益，规避社会风险。

2.2.3 政策实践的外部环境存在诸多制约因素 首先，就政策环境而言，安徽、江苏两省都面临着经济发展状况对于政策执行的社会风险影响，且C8江苏>C8安徽。根据中央规定，此次退捕补偿按照“地方为主，中央适当奖补”的原则进行，除国家财政承担一次性补助和过渡期补助中的部分资金外，各地区退捕渔民的临时生活补助、社会保障、职业技能培训所需资金皆由各地自行承担。安徽省属内陆地区，省级财政并不宽裕;在江蘇省，苏南、苏北地区经济发展差异也较大，且与安徽省禁捕区域不同，江苏省内多为长江干流，国家目前对于干流的补助标准低于保护区，因此，高额的资金需求进一步加重了地方财政负担。

其次，相比于安徽省，江苏省配套性政策的支持（C9）也是当前风险较高的影响因素。目前该水域内多为专业性渔民，常年从事捕捞行业，年龄较大且多患有疾病，退捕后重新择业难度大。因此，人社部门养老、医疗等社保政策的支持尤为重要。一旦渔民失去生计保障，必然会产生焦虑心理，引发社会风险。

3 长江禁捕政策风险预防化解对策

3.1 加强执行主体能力建设

其一，规范执行主体工作行为。逐级开展工作任务培训，增强执行主体专业能力素养，以高度负责的精神做好各项工作。深刻领会文件精神，把握禁捕工作原则，建立区域协调联动机制，开展实地调研，全方位了解流域概况，并召开禁捕工作部署会，科学拟定方案，实行精准退捕。此外，强化部门工作监管评估，确保工作落实到位，资金使用合理，帮扶准确有效。健全责任追究机制，在落实“属地管理”原则基础上坚持“一岗双责、失职追责”，引入第三方评估和渔民民主评估方式，提升评估工作质量，避免重材料数据、轻实际效果的形式化评估。

其二，完善执行长效学习机制。拓宽现有政府部门学习渠道，定期召开会议对禁捕工作进展情况进行讨论，加强部门间的经验学习与分享，并形成信息交流清单。此外，强化对外沟通，构建以政府为主导，各领域专家学者为中心，社会公众积极参与的长江禁捕信息学习系统，积极听取社会各界意见，实时监测政策发展走向，及时对相关问题做出调整，实现被动维稳向主动求稳的方向转变。

3.2 提升渔民满意度和信任感

其一，提升精准退捕水平。针对当前渔民身份认定困难问题，省农业农村厅应组织涉及禁捕任务的相关市、县（区）政府进行反复摸底，登记核查，严格查清长江捕捞渔民的真实身份，渔民数量，渔船功率，并建档立卡，加快研究出台渔民身份认定办法，针对不同身份渔民分类区别处理。严格控制防范非法突击办证、补证行为，杜绝侵占退捕资源、骗取退捕资金现象的发生。

其二，弱化渔民相对剥夺感。提高禁捕政策公平价值宣传力度，加强渔民公平感知，促进渔民客观合理地选择参照标准，引导其补偿期待与社会发展水平相适应;同时，进一步了解渔民的多元化需求，集中精力解决渔民关注度较高的问题，以效率促公平，提升渔民满意度。

其三，构建禁捕舆情反馈机制。充分调动渔民参与政策执行监督的积极性，降低政策执行缺失监督现象发生，提升政府信任度。畅通政策反馈渠道，就政府行为合法性、规范性、合理性等与渔民利益密切相关的问题进行及时反馈。鼓励渔民采取正规合理的信访手段，减少非正常上访甚至是暴力冲突等群体性事件的发生。

3.3 建立保障性政策注入机制

其一，强化资金统筹，注重外部资本引入。转变政府过度依赖地方财政的注意力，在现有资金筹措渠道基础上注重将外部社会分散资本进行吸纳整合，投入到禁捕工作中。通过税费减免、降低融资贷款利率等多项优惠政策，鼓励中小企业、社会机构等对禁捕工作的参与。同时，优化现有资金分配模式，制定明确规定，加强对禁捕资金使用的监管力度，以确保政府职责的落实。

其二，科学合理规划，完善配套保障措施。各地政府在完成中央“量”化指标的同时，更应本着以人为本的理念，注重目标对象的多样化需求，开展全方位的保障机制：（1）空间保障，加强住房等基础设施配建，对于长期居住生活在渔船上的传统渔民，提供公租房保障，创造良好舒适的生活空间。（2）体制保障，参照被征地农民，将退捕渔民纳入城乡居民社会保险体系，对渔民参保给予适当补助;完善医疗保障政策，让退捕渔民享受城乡居民同等医保待遇。（3）机会保障，市、县（区）政府应重视退捕渔民的转产就业，与当地就业部门多方面协同，及时发布相关社会就业需求计划，提供就业优惠政策，加强再就业培训，鼓励自主创业。

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（责任编辑：张震林）

收稿日期：2020-04-03

基金项目：长江流域渔政监督管理办公室“长江渔政执法舆情分析”（D-8021-19-0261）;长江水生生物保护管理战略研究子课题（D-8021-19-0250）

作者简介：赵 玲（1974-），女，江苏丹阳人，博士，副教授，主要从事公共危机管理、渔业环境保护与治理。（Tel）15692166757;（E-mail）l-zhao@shou.edu.cn

通讯作者：吴雁萍，（Tel）15055146395;（E-mail）wuyangpingyy@163.com