PPP责任实现问题研究----以城市垃圾焚烧项目为例

胡春艳, 王 晟, 周付军

(中南大学 公共管理学院， 湖南 长沙 410083)

随着我国城市化进程加速,城市生活垃圾产生量迅速增加,给城市生态环境治理带来了巨大的压力和挑战[1]。党的十八大以来国家高度重视这一问题,先后制定和出台了《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》(发改环资〔2016〕2851号)和《“无废城市”建设试点工作方案》(国办发〔2018〕128号),明确提出地方政府应坚持创新驱动、多元协同以大力推行垃圾焚烧PPP(public-private partnership,简称PPP)模式,鼓励各类社会资本积极参与城市垃圾无害化处理设施的投资、建设和经营。根据行业的统计分析数据,2020年是垃圾焚烧发电行业新一轮的发展高峰期,不少企业会加大投资、释放产能,同时地方政府也会进一步推进垃圾焚烧PPP项目的建设。可以预见,在资源日益匮乏的情况下,垃圾焚烧发电将成为未来垃圾处理的主流方式。近年来,在中央和地方政府大力推动下,城市垃圾焚烧项目充分利用PPP模式优势,极大地促进了政府和社会资本的责任履行,取得了较为明显的治理成效(如湖南益阳城市生活垃圾焚烧项目);然而,也有相当数量的PPP项目正在面临或已经破产和失责(如北京六里屯城市垃圾焚烧项目)。PPP项目建设周期长、投入成本大,一旦失败,将会带来难以估量的经济和社会损失。影响PPP项目成败的因素是多方面的,本文拟从“责任实现”角度,基于PPP各个阶段的责任划分和实施、对失责行为的追究和惩罚力度,分析城市垃圾焚烧PPP项目成功或破产失责的原因,进而探讨PPP项目中的责任实现问题和可能的解决路径。

一、 文献回顾

PPP的研究是在西方新公共管理背景下兴起的, 对于PPP项目的基本概念、如何运营和规范等问题已经形成了比较成熟的理论体系, 涉及的文献非常繁多, 本文从“责任”的视角进行梳理。

第一,PPP项目中责任的重要性。PPP模式合作主体包括公共部门和私人部门,它们既形成了合作伙伴关系,也建立了双方的责任体系[2]。随着PPP模式应用的增加,探讨其责任问题不仅是一项重要的政治或行政议题,同时也是一项复杂的公共治理议题。一方面PPP项目具有很强的“行政属性”,政府方兼具监管者和平等合作主体的双重角色,肩负着重要的公共责任[3];另一方面相较于英美等国PPP模式,中国的PPP模式中私人部门的参与程度更深,需要承担更多的社会责任[4]。有研究具体指出,应该根据PPP项目的不同阶段和公私双方的不同特点与优势,构建清晰分明的权责体系、创建适当的问责程序和问责结构[5],有效加强公私合作伙伴之间的信任与合作,使PPP中的责任更能得以实现[6]。

第二,影响PPP项目成功的因素。PPP项目成功的关键因素之一就是政府和社会资本双方权责分明的关系[7],部分PPP项目业绩不佳、公私伙伴关系产生争议的根本原因是公共部门的责任模糊和问责松懈[8],PPP强调公私双方共同承担责任。此外,也有学者从风险、成本收益、社会政治影响、专业知识、合作伙伴协作和绩效测量六个视角探讨PPP中的责任实现问题[9]。相较于传统单一责任主体而言,多元主体共同参与下的合作模式PPP责任实现变得更为复杂[10]。政府和私营部门都是由有理性、有经济头脑的人组成,若风险大于利益,任何一方都不会加入伙伴关系,但如果每个合作伙伴都能将一些固有的风险转移给另一个合作伙伴,则可有效分担风险和划分责任,从而建立牢固的伙伴关系[11],任何偏离共同目标或不遵守契约的行为最终都将受到严格的问责、追究和惩罚。所以无论从理论层面还是实践层面来说,完善的责任机制是保障整个PPP项目有序运行的关键性因素。

既有研究在很大程度上推动了PPP实践发展,但是系统研究PPP责任实现机制的成果尚且不多。在倡导高质量发展体制背景下,我国PPP发展更应重视创新和改革,完善问责程序,克服制度困境,保障责任实现,从新的视域下积极探索突破PPP项目发展的瓶颈[12]。在PPP项目中建立并完善责任机制,既能惩处双方的失责行为,也能规制事前事后的机会主义行为,从而建立平等且牢固的公私合作伙伴关系,推动PPP回归公共产品和服务创新供给机制的本源,促进公共产品和服务的公共价值目标的实现,夯实PPP可持续发展的基础[13]。综上,本研究以垃圾焚烧PPP项目为例,从PPP项目全生命周期探索各个阶段的责任问题及其深层原因,以期为保障PPP责任实现提供参考和借鉴。

二、 核心概念及分析框架

1. 核心概念

(1) 责任(responsibility)

责任职能是有组织的人类活动的固有特色[14]。从法理学角度来看,如果人们的行为不负责任,则应该且必须受到强制性的惩罚;从政治学和行政学角度来看,责任强调和突出的是国家机关和行政人员,必须严格遵守法律,依法依规地行使法律赋予的权力、履行法定的义务和承担法定的责任[15]。在中国的政治环境下,政府的权力来自人民,政府在获得权力的同时也应承担相应的责任[16]。

(2) 问责(accountability)

问责是对任何公共或私营组织机构的一种基本要求,更是民主政治和现代化法治国家建设必不可少的部分。Bovens认为“从狭义来说,问责是行为人(actor)和“论坛”(forum)之间的一种关系,在这种关系中,行为人有责任解释和证明其行为的合法性,论坛也可以提出问题和作出判定[17]。问责的深层意蕴是“事先预防”,而不是“事后追责”,不是简单地对失责行为实行的惩罚措施,而是一个复杂有争议的问题。科学的问责制度要集中体现问责的目的性、责任的明确性和手段的规范性。因此,问责应该是包括责任确立、责任实施、责任追究的完备体系。

(3) PPP责任

政府提供公共服务和配置资源的权力由人民授予,其被视为公私伙伴关系中公众的代表,因而在PPP项目中负有重要责任[18]。有权必有责,政府把提供公共产品和服务的权力下放给社会资本方时,社会资本方也同样肩负责任。所以,在PPP项目中存在多重委托代理关系,政府和社会资本双方都肩负长期综合的责任,都是委托代理人的身份,委托人与代理人之间存在层级责任。但由于不同利益相关者之间存在多重责任关系,PPP项目参与者之间的责任又不能仅限于委托代理关系。有学者主要从权利与义务两方面对PPP责任进行了阐释,认为从广义上PPP责任是政府与公司双方合作时应明确的份内的权利,从狭义上则是双方承担的违反义务的后果[2]。由此,本文认为PPP责任是指在公私伙伴关系中,政府和社会资本双方基于平等地位,根据契约精神达成共识并签订合同后,应当承担的职责和履行的义务。

2. 分析框架

PPP责任实现的内在要求不光是注重实现绩效和经济效益,更需要体现公共价值和公共利益。问责理论为PPP责任的实现提供了理论基础。PPP责任的三大构成要素为:责任主体、责任内容、责任客体。责任主体即由谁承担责任,在PPP项目中,政府和社会资本双方根据签订的合同来分担具体责任,双方皆是责任的主体。责任客体即对谁负责,PPP项目的主要目的是为了满足社会公众的需求,其提供的产品和服务具有很强的公共性,因此责任的客体是社会公众。责任内容即对什么负责,根据国家财政部PPP五个阶段的定义和划分,责任主体在各个阶段都有其对应的具体责任。

在识别阶段,政府应该充分评估PPP可能遇到的可控和不可控风险,识别风险类型,拟定风险分配方案,明确风险分配方式,制定合理规避和承担风险的措施,并做好规划、环评、财承和物有所值等可行性分析。

在准备阶段,政府要做到系统全面规制,加强审核监管,建立规范的程序制度和管理模式,制定周全的应对突发情况的预案。

在采购阶段,政府要本着公平公正公开的原则进行招投标工作,严格筛选有资质、有实力、有信誉的社会资本方,明确双方的责权关系,签订完善的项目合同。

在执行阶段,双方的责任重点在于项目的绩效,双方应完善绩效考核方案,根据项目合同对项目的进展展开实时评估,根据考核评价结果,对发现的责任问题及时处理,减少和避免损失。

在移交阶段,主要是根据双方签订合同所规定的建设标准对项目的完成情况进行验收。重点关注项目质量,将项目的质量与支付严格挂钩,验收合格后实现项目的资产交割。

只有明确划分责任、忠实履行责任、严格追究失责,PPP各个阶段的责任才能得以实现,从而保障项目的顺利运行。PPP全生命周期的责任实现分析框架如图1所示。

图1 PPP全生命周期的责任实现分析框架

三、 案例分析

在责任实现分析框架下,根据成功和失败两类PPP案例各自的特点,对PPP责任的三要素即责任主体、责任客体和责任内容展开具体分析。探究项目的五个阶段中,不同项目在风险、规制、合作、绩效和质量五个方面的表现,评估PPP责任的实现情况,从而进一步总结成功案例责任实现的经验,并探究失败项目责任难以实现的原因。

本文依据案例资料的完备性、可获得性以及案例的代表性三个原则,选取成功和失败两个类型的案例。首先,通过实地调研和访谈获得大量一手资料,最终选取了三个湖南省省级和国家级示范性垃圾焚烧PPP项目:湖南衡阳城市垃圾焚烧PPP项目(简称湖南衡阳项目)、湖南永州城市垃圾焚烧PPP项目(简称湖南永州项目)、湖南益阳城市垃圾焚烧PPP项目(简称湖南益阳项目)。这些项目均取得了不错的经济效益,并赢得了广泛的社会认可。其次,依据世界银行对失败PPP的界定(失败的PPP有两种形式,一类是指社会资本合作伙伴通过向政府合作部门转移或出售其经济利益来退出合作关系,即被取消,另一类则是指合作一方或双方要求终止合同或申请仲裁,即陷入困境[19]),从政府和媒体所披露信息中筛选了三个运行不佳的案例:北京六里屯城市垃圾焚烧PPP项目(简称北京六里屯项目)、天津双港城市垃圾焚烧PPP项目(简称天津双港项目)、湖北仙桃城市垃圾焚烧PPP项目(简称湖北仙桃项目)。以上六个城市垃圾焚烧项目均采用BOT(建设—运营—移交)模式运行。

1. 成功案例

成功案例在项目实施的全生命周期中,责任划分明确,履行到位,追责严格。政府和社会资本双方风险分配合理,制定了完善的项目实施方案,采取多种方式积极防范风险。此外政府规制扎实全面,注重项目考核、项目绩效和项目质量,始终把社会效益和公共价值放在首位。

(1) 湖南衡阳项目:风险共担与严格问责

在识别和准备阶段,衡阳市政府严格制定了科学合理的风险分配方案,各项规制清晰、全面、有力。在市委市政府的统筹协调下,由市财政和住建等政府部门联合制定了《衡阳市城市垃圾焚烧发电厂PPP项目实施方案》等配套保障性政策文件,确保了项目运转有章可循、有据可查。在采购阶段高起点、高标准规划设计,兼顾了各方利益签订了《衡阳市城市生活垃圾焚烧发电厂BOT项目特许经营协议》,并建立了项目沟通互动机制,积极畅通交流渠道,建立了稳固的合作伙伴关系。在执行和移交阶段双方根据建立的考核奖补制度,按季度考核,并按绩效付费。此外项目对垃圾收集、转运、处理环节的全过程实行“数字化、视频化、定位化”信息化监管。政府遵照合同办事,按照设计标准进行验收,对不达标情况根据责任主体,严格追责问责。

(2) 湖南永州项目:规范监管与明晰责任

永州市政府前期工作扎实到位,项目启动之初就成立了监管中心对项目实时监控,同时委托第三方进行检测,客观地进行评估监测。在准备阶段,政府主导建立了完善的组织领导和管理运行制度,颁布了《永州市中心城区生活垃圾焚烧发电项目招投标文件》,合法合规地建立工作程序,公开公正地开展招投标工作。在采购阶段,政府择优选择资质过硬、管理和财政能力强、安全可靠的合作伙伴,统筹各方利益签订了《永州市生活垃圾焚烧发电特许经营协议》,将模糊的责任清晰化。双方共同组建项目工作领导小组,强化沟通和互动,设计科学的建设方案,建立了牢固的合作伙伴关系。在执行和移交阶段,公私双方整合实施项目,形成一体化项目群,有效提高了项目的推进效率。与此同时,双方秉持合同至上,质量至上原则,根据已制定的绩效考核方案进行考核、评价和验收。

(3) 湖南益阳项目:高度重视与通力合作

益阳市政府在识别阶段坚持尊重科学又尊重民意,一方面积极开展前期规划、物有所值评价、财政承受能力评估和环评等工作,并依据风险分配原则,建立了风险分担机制,实现了风险最优配置;另一方面广泛听取群众意见,提前化解社会稳定风险。在准备阶段政府扎实推进准备工作,不断完善工作机制,充分发挥工作组的统筹协调作用,严格监督项目进展。市政府专门成立了以分管副市长为组长,市住建局、市财政局等13个部门为成员单位的垃圾焚烧项目建设工作组,先后20余次召集协调会议或项目现场解决实际问题。在采购阶段,政府坚持公平公正公开的原则,严格筛选有实力且信誉度高的优质合作方,并同社会资本方签订《益阳市城市生活垃圾焚烧发电项目特许经营协议》,明确了双方的权利、责任和义务,特别是项目设施的运营维护、垃圾处理费支付及政府的监督管理等内容,并按照相关规范标准约定了政府和社会资本方(项目公司)的责任,明确了考核要求及处罚措施,促使双方在相互信任、通力合作的基础上建立合作伙伴关系。在执行和移交阶段,公私双方制定了严格项目实施的绩效考核方案,进一步细化考核办法,加强运营监管,并按建设质量进行验收。

2. 失败案例

在失败案例项目的识别、准备、采购、执行和移交阶段中,政府和社会资本均存在多种失责问题,具体表现如下。

(1) 北京六里屯项目:规制乏力与问责低效

在识别和准备阶段,政府责任履行不到位,未进行系统规划和科学研判,尤其是环评不达标,针对风险的识别也出现严重偏差。此外相关配套政策预见性不足,未严格遵守项目实施程序。这一系列失责问题,不仅造成了经济损失,还导致严重的“邻避效应”、社会矛盾突出、政府公信力大大受损。在采购阶段合同存在明显漏洞,双方的权利与责任没有得到明确约定。在执行阶段双方都未注重项目的绩效考核,技术未达标,发现问题没有及时处理,导致环境破坏越来越严重,居民强烈反对,项目不得不从“缓建”到“停建”再到“移址”。最终由于缺乏完善且有效的问责机制,相关政府部门责任人几乎没有承担相应的责任,或者说担责和受惩处力度不大,导致难以挽回损失。

(2) 天津双港项目:角色偏差与权责模糊

在识别和准备阶段,政府角色定位出现了偏差,没有承担应尽的职责和义务,比如环评、规划和财承等前期工作不扎实、不到位,未担负监管责任。在采购阶段,合同的设计不规范、质量低,政社双方责权关系模糊,给公私双方责任主体留下了解释空间,导致责任双方就项目具体责任归属出现可辩解、诠释和变通的局面,项目责任无法落实。在执行阶段,双方绩效评估存在重大漏洞,一方面没有动态监测污染排放,另一方面高估项目预期收益,且缺乏政府财政补贴,导致社会资本成本收益失衡,出现较大亏损。现今企业叫屈,公众不买账,项目进退维谷,政府被迫进行回购,重新规划选址搬迁[20]。就项目问责力度而言,难以弥补对社会和生态环境造成的损害。

(3 )湖北仙桃项目:监管疏漏与能力制约

在识别、准备、采购和执行阶段,双方责任主体皆未承担应尽责任和义务,酿成重大的群体性事件,项目最终失败。究其原因,一方面是政府在项目识别和准备阶段中风险意识不足、监管疏漏,在宣传教导、项目选址和环评等关键环节存在严重的缺陷。这导致在采购和执行阶段,周边居民普遍反对,甚至出现恐慌,纷纷抵制,加之投诉渠道堵塞,媒体曝光,上访乃至群体事件不断出现。另一方面社会资本方专业能力不足,项目质量不达标,违背项目建设要求,导致项目深陷困境,双方的合作关系破裂,项目不得不叫停暂缓。最终上级政府对仙桃市委市政府进行严厉问责,主要负责人被严重警告甚至撤职,并依法追究社会资本方的法律和社会经济损失责任。

四、 基于案例的PPP项目成功和失败因素

从责任实现的视角,对上述六个案例进行深层次的剖析,有以下几点发现。

1. PPP项目成功的关键要素

PPP项目的成功因素有很多,但关键要素是公私双方之间的信任、责任与合作,即在PPP项目中的公私双方能否做到相互信任、相互履责和相互合作。

首先,在三个成功PPP项目的开展过程中,公私双方相互信任。在湖南益阳项目中市政府积极发挥其统筹协调的作用,双方共同制定科学的项目实施方案,严格遵守契约精神,规制好各种风险并签订项目合同,使项目运转过程中能够有章可循、有据可查,从而建立牢固的平等合作伙伴关系。

其次,公私双方需要相互履责。PPP项目中的责任是相互的,无论是政府方还是社会资本方都需要承担相应的责任。湖南衡阳项目中探索建立了PPP项目责任机制,即在PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交各个阶段内,明确公私双方的责任,使其切实履行责任,并对失责行为进行严格问责。

最后,互帮互助非常重要。湖南永州项目中公私双方将各自的前期准备工作做到扎实到位,在项目运行阶段彼此帮助,畅通信息渠道,增加双方的沟通交流,在项目实施过程中发现问题能够及时处理,尽可能避免损失。此外还可以吸纳外部社会力量参与到项目中来。湖南益阳项目在项目的识别和准备阶段就积极地宣传教导,及时公开项目信息,自觉接受公众监督和回应公众意见。如果PPP项目中的公私双方都能重视社会效益,有序扩大公众参与,那么项目就容易得到社会公众的理解和支持,将“邻避效应”化为“邻利效应”,最大程度摆脱垃圾处理项目的“塔西佗陷阱”,提高PPP项目的成功率。

2. PPP项目失败的关键致因

(1) 权责边界模糊,公私双方归责困难

上述失败PPP项目中,均存在责权关系不明、边界模糊的问题,导致项目追责问责艰难。在我国现有的法律框架下,PPP项目主要涉及合同法、政府采购法、招投标法以及民法等,这些法律法规内容较为分散,它们的适用范围有限且责任划分标准不一,导致PPP责任主体的权责关系模糊不清、难以均衡[21]。从理论上来说,责任边界越是模糊,责任主体对具体责任履行情况的解释和争辩空间也就越大,导致责任被推脱或逃脱的概率变大。现实环境下政府行政权力过大,又缺乏相关的PPP条例和法规的约束,公私双方很难处于真正平等的合作地位。PPP模式应是一种建立在平等合作和契约精神的基础上,由公私双方发挥其各自禀赋的优势,并遵照法律签订合同实施建设的项目模式。

(2) 监管考核缺位,责任难以精准落实

在天津双港和湖北仙桃项目中发现存在监管和考核缺位问题。首先是项目质量考核主体不当,缺乏第三方机构参与,考核是由实施机构或者是政府的财政部门等实施,出现了财政部门既是付款主体又是考核主体,造成了项目考核评价的结果缺乏公信力。其次是考核目标模糊,未严格按照项目合同,注重项目质量。再则绩效监测的指标、方法和方式不恰当,如绩效指标的设置不科学、与项目质量挂钩度不强,考核方式单一。最后是考核标准不统一,监测结果运用存在问题,导致考核的结果未能与项目的资金支付严格挂钩。

PPP项目的监管和考核是PPP问责机制中不可或缺的一部分[22],现有的监管和考核程序亟待完善。一方面是因为PPP项目缺乏信息披露机制,容易造成监管困难,发现并解决问题具有明显的滞后性。政府方在采购阶段可能无法识别和考察到社会资本方的综合实力,而社会资本方可能在技术专长和项目经验方面占据信息优势,这使得监督和监测社会资本方的绩效变得困难[23]。另一方面,项目信息的透明度和有效公众参与[24],社会参与能够加强公众对PPP项目的信任和支持程度[25],促进PPP责任实现。此外,项目监管和考核的主体和目标不明确,也易导致难以精准进行绩效考核与质量评价。

(3) 责任主体能力不足,责任履行困难

上述三个失败案例项目中,政府方虽都承担了很大责任,但往往都是组织集体责任,其具体责任人承担的责任较少,未严格将PPP责任履行情况与官员的奖惩密切挂钩。PPP是一种全新的公共产品和服务供给模式,这种全新模式不仅会带来新的角色定位和职能分工,而且要求公私双方都具备较高的专业能力。通过PPP模式提供公共产品和服务,与传统的由单一政府部门或者市场提供公共产品和服务有很大不同,政府具有多重代表身份,它既是项目发起者和参与者,又是监管者。这种“混合组织形式”的合作方式,他们的角色定位和职能分工一旦出现偏差,就会直接影响双方责任的分配,出现责任难以追究落实的问题。加之社会资本相较于政府方处于天然弱势地位,尤其当社会资本方不是国企或者央企,是普通民营企业的情况下,他们抵抗风险和承担责任的能力明显较弱,极易造成履责困难。

(4) 多元主体利益冲突,责任实现受阻

上述失败案例几乎都缺乏完善的利益整合机制,导致公共产品和服务的供给质量因私人的逐利行为以及政府的机会主义行为而严重受损。在多元主体参与PPP项目的运营和管理过程中,常会面临“权益化”“碎片化”“非协同”的困境。这不仅容易诱发双方产生价值冲突和利益摩擦进而产生“离心力”,而且使PPP责任难以实现,导致项目失败。究其原因主要是多元主体对PPP项目的价值理解和利益诉求存在天然差异,公共部门与私人部门的利益诉求在长期的项目合作过程中总是处于博弈状态[26],具有追逐自我利益倾向。这种利益的碰撞和冲突,阻碍PPP责任的实现。

五、 促进PPP项目责任实现的优化策略

为进一步保障和落实PPP责任,促进项目成功实施,本文针对案例实践中所暴露出的问题,围绕PPP项目的全生命周期,从法律、行政、专业和道德责任四个角度来构建PPP责任履行机制。

1. 加强顶层立法,强化法治保障

法律能起到约束行为主体行为的关键作用。完备的法律保障体系不仅是PPP项目成功实施的关键所在,还是实现责任的最终保障。在PPP项目中公私双方要明确“法无授权不可为,法定职责必须为”的原则,制定权责对等的责任清单,并纳入PPP法律法规体系。同时,法律上的安排一定要务实且具有可操作性,将责任的划分、归属和承担变得清晰化合法化。双方合同的违约条款要完备,任何一方违约都要承担相应的违约责任,明确赔偿方式、范围和计算方式等,同时加重违约成本和惩处力度,以此来敦促和防止故意违约。比如,若社会资本方违约,已完成的工程直接无偿或者低价归于政府,挽回公共利益的损失。此外双方还要建立行之有效的再谈判和仲裁争议解决机制,这是目前较为可行的办法,能摆脱随意性的人治,依靠专业化的规范和法律程序制度进行追责问责,充分吸取责任无法落实的教训,使PPP责任走向制度化、规范化。在实地的调研和访谈过程中,政府和社会资本方往往都是期望通过协商和谈判解决争议,而非通过法律诉讼途径,因为这不光会耗费大量的人力物力财力,还会增加时间成本,给整个项目带来系统性风险。

此外随着社会公众的公民意识不断增加,其对知情权、参与权和监督权等政治法律诉求愈来愈强烈,倾向于采取积极态度与公私双方进行协商沟通。因此要从法律层面明确社会公众参与问责的主体身份,进一步提高PPP项目的透明度和公众参与度,赋予公众实际的参与权和决策权,赋予社会许可法律效力[27]。通过引导公众在PPP项目中广泛、深入、实质性参与,实现内外共同问责,使公众在PPP项目实施过程中起到“助推器”的作用。

2. 做好引导规范,落实监管责任

在成功案例中,政府成立专门工作组,建立完善的工作机制,切实履行协调统筹的职责。具体而言,在项目的识别、准备和采购阶段政府应该建立严谨缜密的研判机制,聚焦和深度探讨环评、可行性、财承等工作,按照项目实施的相关政策法规,严格对项目进行审核和监管。与此同时,政府应该进行积极宣传,加强与公众的互动,及时向社会公布项目信息。比如在互联网技术快速发展的今天,公私双方可以利用互联网新媒体技术搭建一个信息共享平台,不仅可以提高PPP项目的公开透明度,起到实时的监督作用,还能拓宽和优化参与问责的方式和途径,使得公私双方彼此能够主动、及时、全面地回应公民意见和诉求,提高公众对公共产品和服务的满意度。

在项目的执行和移交阶段,公私双方要保持灵活畅通的合作关系,一旦遇到风险,及时跟进处理。当项目发生价值和利益冲突时,公私双方应该更加紧密合作,相互信任,而并非一味地追求自身损失最小化,忽视社会公共利益。双方应该在平等互利的关系上,进行谈判和协商,降低项目风险。这些需要倚靠政府方切实履行监管考核的行政责任,充分调动和协调公私双方以及社会公众多方主体,发挥其相互约束监督作用,并且细化项目实施方案和实化配套保障措施,合理利用和配置资源。政府对合作伙伴和公众负责,社会资本要对政府和公众负责,社会公众也要切实发挥其作为外部的第三方主体力量,积极参与表达和监督。三者共同构筑内外并重、上下联动的立体监督与多元参与机制,才能彰显问责的有效、民主和持续性,最大限度地提高PPP项目的成功率。

3. 提升合作能力,保障精准担责

采用PPP模式来为社会公众提供公共产品和服务,其主要目的就是缓解政府的财政压力,发挥社会资本的效率和专业优势。在PPP项目的前期准备阶段,地方政府治理能力越强,越能够吸引社会资本方参与投资,同时社会资本的资金和专业技术储备越丰富,也越能够获得政府方的青睐[28]。在这一背景下,实施PPP项目一方面要防止PPP成为地方政府将其异化为投融资工具,忽视其原本服务和改善民生的宗旨;另一方面也要防止社会资本方只关注经济效益,不考虑社会和生态的公共效益。

对于政府而言,要进一步提高其PPP专业能力,突破传统行政管理的瓶颈,实现政府从事务性管理者向真正的项目监管者身份转变。全面引入不和政社双方产生直接的利益和价值冲突的第三方专业咨询公司,参与项目的全生命周期咨询,从专业性角度给予项目最科学的建议,弥补政社双方各自的局限性。在实地调研中发现,大部分的PPP项目,政府都积极引入专业咨询公司全程参与项目的实施,以此提升政府决策的专业性、客观性和科学性。

4. 打造联合舰队,培养合作向心力

公私双方要本着利益共享、风险共担的平等原则,以及“共商、共建、共享、共赢”的合作理念,建立“联合舰队”的信任体系。政府一方面要构建公平公正公开的竞争环境,赋予社会资本更多自主决策权;另一方面需加强项目全生命周期的监管力度,依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理。通过树立契约精神,重诺履约增强社会资本长期投资信心,保障社会资本方的合法权益。此外政府应与社会资本方共同建立项目质量终身责任制,培养双方的责任意识与责任担当,提高履责能力[29],以此加强PPP行业诚信建设,形成PPP项目中公私双方的道德责任。通过提升行业整体的质量和诚信,调动社会资本的积极性,使政社双方形成“向心力”,整合双方的价值冲突和利益矛盾,达到合作共赢的最优局面。

综上所述,在城市垃圾焚烧PPP项目中,责任的实现不仅有助于解决城镇化发展带来的“垃圾围城”污染问题,实现垃圾处理的减量化、资源化和无公害化,还能突破政府环境治理的瓶颈,实现“无废城市”的生态环境建设目标。实践表明,在PPP模式的发展和创新的过程中,亟需通过不断加强法律法规体系建设、完善监管考核制度、提升双方专业能力和树立行业道德观念等来保障PPP项目的责任实现,从而进一步规范PPP项目的推广和应用,为社会提供更高质量的公共产品和服务。