浅论农业保险制度的发展路径

崔哲雯

（华中科技大学法学院，湖北 武汉 430000）

农业保险是市场经济下国家为了补偿被保险人因农业保险合同中规定的自然灾害而造成的财产损失，保护被保险人财产安全而由保险人承担责任的制度。农业保险具有防止农户因灾返贫、分散农业生产经营风险、稳定农业生产、提高农业生产积极性等作用，因此在精准脱贫取得重大进展、坚决打赢脱贫攻坚战的指导思想下，政府认识到农业保险的重要作用，认识到完善农业保险制度是实现农户脱贫致富、推进农业现代化的重要方面，认识到要不断地完善农业保险的相关法律规定，完善农业保险立法体系，实现政府引导和市场运作的良性结合。我国虽然尚未出台专门的农业保险法，但非常重视通过法律手段对农业保险制度进行规定和完善，2019年农业农村部印发了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，明确了进一步完善农业保险制度的方向和相关要求，标志着我国政策性农业保险进入了高质量发展的新阶段。自十八大以来，我国不断地在全国各地进行农业保险试点，宣传农业保险政策，扩大政策性农业保险的覆盖范围，但在实践中仍存在着政府补贴不足、农户保险意识不高、农业保险覆盖范围不够全面等问题，使农业保险的发展陷入了困境，也掣肘了精准扶贫的发展。

1 农业保险对精准扶贫的意义

2007年以来，我国启动了中央政策性农业保险试点工作，我国农险业务规模迅速扩大，其作用也愈发显现。农业保险对于精准扶贫、推动农业现代化具有重要意义。首先，我国的气候条件决定了我国农业生产具有较大的风险。我国东部地区以季风性气候为主，降水、日照、气温等农业生产条件具有不稳定性，西部地区深居内陆，降水稀少，生产条件恶劣不适合发展农业生产，洪涝和干旱一直困扰着中国的农业生产，不稳定的气候也造成了历史上数次的饥荒。因此，通过农业保险制度分散农业生产风险对于我国农业发展具有重要意义，普及农业保险能够在最大程度上降低农业生产的风险，通过金融手段维护国家粮食安全和保障农业可持续发展。其次，农业保险能够激发农户的生产积极性，进行特色农业生产，解决农户的后顾之忧。在进行精准扶贫的过程中，因地制宜发展地方特色农业、实现农业的现代化转型是关键。对于长期以来以自给自足的小农经济为主、传统农业思想根深蒂固的农户来说，进行农业生产方式的变革具有风险，因此改变农户的思想也是精准扶贫中解决的问题之一。因此农业保险的普及降低了农业生产的风险，能够消除农户的担忧、激发农户的生产积极性。最后，农业保险的完善是健全我国保险制度的重要环节，对于激发保险领域活力、发挥市场经济作用具有重要意义。与传统扶贫模式相比，农业保险扶贫可以杜绝扶贫资金被贪污挪用的情况，可以根据不同个体实际损失进行差异化经济补偿，这种扶贫模式比按人数平均分配扶贫资金的传统模式更具公平与效率。[1]同时，农业保险也对保障农业的正常生产、保证我国的粮食安全、实现农业供给侧改革和农业现代化发展起着重要作用，因此农业保险是我国坚决打赢脱贫攻坚战、决胜全面小康的重要推力，也是重要组成部分之一。

2 我国农业保险面临的困境

根据有关数据，2020年我国农业保险保费收入达814.93亿元，为1.89亿户次农户提供风险保障4.13万亿元。可以看出，我国农业保险已经由初期探索阶段进入到了全面发展和高质量发展阶段，农业保险在精准扶贫中发挥了重要的作用。但在实践中仍有许多问题掣肘着农业保险的发展，亟待进一步解决。

2.1 农业保险覆盖范围不够全面

从农业保险种类上看，我国现阶段的农业保险以政策性农业保险为主，商业保险所占市场比例相对而言较小，商业保险机构对于开发农业保险类产品积极性不足，种类较为单一、范围较小、保费较小；从地域上看，我国许多贫困地区尚未普及农业保险，不仅因为贫困地区的农户对于农业保险的接受程度较低，为农作物缴纳保费的能力也弱，也因为贫困地区政府的财政困难，对农业保险的补贴能力较弱，同时，相对于发达地区，贫困地区的信息滞后，使得需求和供给难以对接，因此在贫困地区推广农业保险的难度较大；从标的种类来看，大部分的农作物尚未纳入农业保险的范畴，也就造成了相当一部分的农民不能得到农业保险的保障。尽管中央财政结合区域、险种情况实施了差异化补贴政策，逐步提高了中西部地区的补贴比例，缓解了地方财政的支出压力，稳定了农户收入，但这也导致农业保险的赔款支出对政府的财政补贴依赖较高。[2]可以看出，相对于较为成熟的车险、人身险等险种，我国农业保险仍处于低水平阶段，保险的覆盖面小、保费高、对财政实力要求较高等问题都使得农业保险的推广和普及难以实施。

2.2 政府财政补贴少，精准度低

根据2016年《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，我国对于农业保险采取的是单一的补贴方式，往往是对于特定的农作物产品按照固定比例进行补贴。这种做法在规范政府行为的同时，也忽视了各地方的特殊情况，精准度较低。对于贫困地区而言，这种固定比例分担的方式会给政府造成经济压力，财政补贴也就难以到位，从而制约了农业保险的进一步普及，也使保险机构丧失了发展农业保险业务的积极性。农业农村部在政协第十三届全国委员会第四次会议上指出财政部将进一步完善农业保险保费补贴制度，规范政府对农业保险的补贴行为，也是对这一问题的回应。

2.3 农业保险机构运行困难，缺少良性协调机制

农业保险机构作为推广和普及农业保险的主体，数量较少，且大多数长期以来处于亏损状态，经营困难。相对于利润更高的财产险和人身险而言，商业保险机构对于推广农业保险的积极性不高，推出的农业优质保险产品少，也是农业保险领域市场失灵的体现。另外，作为精准扶贫配套措施的农业信贷、农业保险等运行机制，缺少良性协调，农业保险机构与金融机构之间缺少深层次的合作和协调，使得运用金融手段进行精准扶贫的整体效果不佳，制约农业保险机构的进一步发展。

3 农业保险的改革建议

为了能够更好地发挥农业保险分散农业生产经营风险、保护农户财产权益、保障国家农业生产和粮食安全的作用，政府必须对农业保险制度进行改革，完善农业保险相关的法律和配套措施，进一步推动农业保险制度的推广和普及。政府应当让农业保险制度和经济发展形成良性循环，经济发展使农户和政府有推动农业保险运行的经济实力，农业保险又助力农业安全和农业可持续发展。首先，从农户层面来说，政府应当加大农业保险的宣传，打消农户加入农业保险的顾虑。实施精准扶贫地区的农户通常采取的是传统的农业生产方式，对于保险、信贷等了解不足，政府注重对农户的宣传和教育，提高农户对农业保险的接受程度。其次，从政府层面来说，政府应当加大对农业保险的财政支持，完善配套措施，改变财政补贴实践中一刀切的做法。同时，我国农业保险反贫困功能逐步得到彰显，但其运行中还存在诸如覆盖面过窄、供需不畅、绩效不高等突出问题。[3]法律的不完善是导致农业保险实践中出现问题的重要原因。政府应当完善相关法律法规，兼顾效率和安全，健全农业保险法律体系，规范政府行为，积极回应农业保险制度发展过程中产生的现实问题。最后，从农业保险机构层面来说，政府应当加大对于农业保险机构的政策支持，推动保险、信贷、代理等精准扶贫配套措施之间的协调和合作，实现良性运作和深度交流。

农业保险是我国推进精准扶贫工作中的重要手段，自2007年起，我国对这一问题进行探索后初步建立起了农业保险制度，但同时也显现出许多的实践问题。只有不断积累经验，多方位对实践问题进行分析，并通过行政手段和法律手段对农业保险的实践问题进行回应和改革，才能最大程度上实现农业保险分散农业生产风险、保障农业生产的作用。